部門預算審查監督實踐

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根據預算法“地方各級政府預算由本級各部門（含直屬單位）的預算組成”的規定和全國人大常委會、國務院的要求，以編制部門預算為主要內容的預算制度改革在各地推開。南京市從2000年開始進行了5個市級預算部門編制2001年度部門預算的試點工作，2001年又在111個市級預算部門全面推行了編制2002年度部門預算的工作。與此同時，南京市人大及其常委會認真開展了對部門預算編制和執行情況的審查和監督，對審查監督工作中遇到的一些問題進行了初步的思考與探索。

一、部門預算編制的審查

由于部門預算編制工作剛剛起步，現行法律法規對人大及其常委會如何開展審查監督尚無明確的規定，應該說是個全新的課題。

一是要不要審查。雖然法律法規沒有對此作出具體明確的規定，但可以認為，既然法律規定了政府預算由本級各部門的預算組成，部門預算是政府預算的基礎，那么法律法規對政府預算進行審查的有關規定，可以延伸至對部門預算的審查，以提高政府預算編制的可靠性和真實性，這也是預算制度改革的一個重要目的。因此，市人大常委會在2001年人代會前對市級預算初步審查時，一并審查了市政府5個試點部門的預算編制情況，今年人代會前又審查了12個市級預算部門的預算草案，并將這些部門預算草案提交市人代會會議審議或備查。

二是審查哪些內容。人大對部門預算草案的審查應當依據法律法規的規定和預算制度改革的要求，結合本地實際，遵循需要與可能和“一要吃飯，二要建設”的原則，突出重點內容進行審查。南京市人大的做法是，著重對收支是否平衡；收入是否合法、合規，支出是否合理、透明，是否做到收支不掛鉤；公用經費標準、項目資金安排是否合理；農業、教育、科技等經費安排是否符合法律的規定；綜合經濟部門與專業部門安排的項目是否一致，資金安排是否合理到位；預算外收入是否全部納入預算管理或財政專戶管理；是否編制政府采購預算等方面進行宙查。

三是審查程序如何進行。南京市人大常委會認為，對部門預算草案的審查也應按照一定的程序來進行，應與本級預算草案的審查基本同步，略有提前。他們在審查中采取的程序是，參加政府年度部門預算編制工作動員部署會議，提前介入，了解預算編制的要求和標準等情況；確定部分提交市人代會會議審議或備查的預算部門；進行初步審查，主要是開展調查研究，聽取計劃、審計、物價等部門的意見，聽取預算部門的匯報，征詢代表和專家的意見，聽取人大各工作機構的意見；最后提交市人代會會議審議或備查。

四是審查意見怎么處理。根據預算法的規定，人大對本級預算予以審查和批準。部門預算是本級預算的組成部分。隨著預算制度改革的深入，人大在審查本級預算時，對部門預算的審查也將不斷加大力度，但是不能批準。而對部門預算審查意見的處理，是全部審查工作的落腳點，必須以適當的方式反映出來，以促進政府部門依法理財、規范預算行為。南京市人大常委會在人代會前匯總各方面的意見，形成審查意見；人代會上在財經委員會向大會主席團匯報的預算審查報告中，反映出對部門預算審查意見的主要內容，并提出有關意見建議，明確要求政府應當按照財經委員會的審查意見批復部門預算；人代會后根據需要，以市人大常委會辦公廳或市人大財經委員會的名義行文將具體審查意見送交政府，并督促財政部門根據人大審查的意見批復部門預算。

二、部門預算執行的監督

人大及其常委會對部門預算執行情況的監督，從總體上講，應依據有關法律法規對本級預算執行的監督的相關規定來進行。由于部門預算具有面廣量大、情況各異的特點，因此在監督工作中必須注意抓好三個環節：

一是深入知情。市人大財經委在做好日常了解部門預算執行情況監督的基礎上，還在年中、年末兩次聽取預算部門執行情況的全面匯報，并請財政部門的領導和各有關處室負責人一同參加會議，說明情況，解答問題，以更加全面深入地了解部門預算執行情況。

二是解決問題。部門預算的實行還剛剛開始，預算執行中難免出現一些問題，市人大財經委對部門預算執行中發現的問題，及時與財政部門共同商定解決的辦法，并提出意見和建議，體現了依法監督與支持促進相結合，督促問題的解決，

三是決算審查和審計監督。從今年開始，市人大常委會將依法加強對部門決算的審查，并結合審計門對同級財政審計涉及到有關部門的問題，在決算審查報告中提出意見和建議，并督促政府處理解決。現已建議市審計部門對去年度的市教育部門決算和市財政安排的市政公用企業虧損補貼資金、市市容局罰沒收入資金的使用情況進行專項審計。

三、目前尚需明確的幾個問題

隨著部門預算的全面推行，審查監督工作也遇到了一些難題，亟需通過法律法規等形式予以明確和作出規定，以利于這項工作能夠依法、規范、健康和有序地開展。

一是部門預算要不要人大批準。法律規定本級預算由本級部門預算組成，那么人大對本級預算的批準是否意味著也是對本級部門預算的批準，還是不能視同。

二是編制零基預算的要求與農業、教育、科技等方面法律規定基數加增長之間的矛盾如何處理；項目如何論證確定，項目中允許財政資金占多大比例，誰來決定；預留機動資金比例多大為宜；公用經費等非工資性支出的標準怎么確定；對非建設性項目支出差異過大，容易產生亂收費等問題，如何進行控制和監督。

三是部門預算執行中，由于政策調整或上級要求增加資金時，是否可以予以調整，程序如何進行，人大如何予以監督；對政府采購預算如何審查。

四是加強部門預算審查監督，能否對預算部門所屬的經營性（投資型）經濟實體收入和支出進行審查監督，使這部分收入納入財政投資收益預算，實行集中支出、資源統籌配置，防止國有資產（資本）的流失。

五是開展部門預算審查監督工作，人大如何加強機構建設，增加專職委員，充實會計、審計等專業人員；如何聘請專家，其費用如何處理。