國內(nèi)財政轉(zhuǎn)移法律基礎(chǔ)論文
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(一)政府間財權(quán)與事權(quán)劃分不清晰
1994年實行分稅制后，我國稅收大部分集中到中央政府。地方政府卻負(fù)擔(dān)著國家和本地雙重的經(jīng)濟社會事務(wù)。財權(quán)與事權(quán)劃分不清晰，造成轉(zhuǎn)移支付的主觀性、隨意性過大，地方紛紛用不同的項目申請轉(zhuǎn)移資金，“跑部”現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致財政轉(zhuǎn)移支付資金使用的低效率。
(二)轉(zhuǎn)移支付法律體系不完善
目前，我國還沒有建立專門規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度的法律制度。目前，全國性法律規(guī)范文件只對轉(zhuǎn)移支付做了原則性規(guī)定，對具體內(nèi)容的規(guī)定不明確，沒有形成轉(zhuǎn)移支付法律制度體系，嚴(yán)重影響了財政轉(zhuǎn)移支付職能的發(fā)揮。例如，《預(yù)算法》全文共十一章七十九條并未對轉(zhuǎn)移支付制度有具體明確的規(guī)定，只能間接了解到政府應(yīng)把轉(zhuǎn)移支付資金列入預(yù)算編制和決算工作;《所得稅收入分享改革方案》只在第四部分對轉(zhuǎn)移支付資金的分配和使用有原則性的規(guī)定。
(三)財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理
我國有稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付等轉(zhuǎn)移支付方式。稅收返還采用基數(shù)法，造成東西部的差距越來越大。一般轉(zhuǎn)移支付在一定程度上彌補了稅收返還的缺陷，但在預(yù)算安排上隨意性過大，對不同級次的政府的財政支出標(biāo)準(zhǔn)差異方面欠缺考慮。專項轉(zhuǎn)移支付還沒有一部統(tǒng)一性的法律作為保障，在實際的操作過程中主觀性較大，容易形成“尋租”行為，地方政府獲得專項撥款后，也沒有專款專用，弱化國家宏觀調(diào)控職能。
(四)轉(zhuǎn)移支付缺乏有效的監(jiān)督機制
由于我國還沒有建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度法律體系，在財政資金的使用方面都沒有明確的規(guī)定，容易造成財政轉(zhuǎn)移支付資金在申請、撥付和使用過程中容易出現(xiàn)浪費、改變用途、截留等問題。一旦出現(xiàn)問題，也沒有具體全面的懲戒措施進行事后監(jiān)督。如，我國《中央對地方專項撥款管理辦法》第十六條規(guī)定:涉及違反財經(jīng)法規(guī)問題或案件，必須按照《中華人民共和國預(yù)算法》和國務(wù)院《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》有關(guān)條款進行嚴(yán)肅處理①。但《預(yù)算法》第十七章法律責(zé)任一章只有“直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分”的規(guī)定。
二、完善我國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度建議
目前，我國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度不完善，不利于國家的宏觀調(diào)控和基本公共服務(wù)的均等化。因此，我們應(yīng)該結(jié)合我國國情，明晰財權(quán)事權(quán)范圍、完善立法和監(jiān)督，完善財政轉(zhuǎn)移支付法律制度。
(一)深化財政體制改革，明晰財權(quán)事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)
首先，明確政府事權(quán)劃分。借鑒德國先進做法，在我國《憲法》中對各級政府的事權(quán)做原則性的規(guī)定。具體而言，中央政府負(fù)責(zé)國防、外交、全國性或跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點環(huán)境保護項目等項目支出，地方政府主要負(fù)責(zé)本地區(qū)的經(jīng)費支出和經(jīng)濟發(fā)展支出，對衛(wèi)生、教育、社會保障等這些中央和地方交叉的職能，可以通過轉(zhuǎn)移支付制度保障國家宏觀政策的實施。其次，明確政府財權(quán)劃分。目前，我國財權(quán)劃分依據(jù)是《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我們需要不斷的修改和完善分稅制，調(diào)整中央稅、地方稅和共享稅的稅種歸屬，調(diào)整稅率，逐步擴大地方的稅權(quán)。
(二)建立和完善轉(zhuǎn)移支付法律制度體系
首先，國家立法機關(guān)應(yīng)制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》，明確規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付的宗旨、基本原則、財政收支劃分、財政轉(zhuǎn)移支付機構(gòu)等具體內(nèi)容。其次，理順《財政轉(zhuǎn)移支付法》與其他法律法規(guī)的關(guān)系。明確《財政轉(zhuǎn)移支付法》在財政轉(zhuǎn)移支付方面的最高法律效力，任何法律法規(guī)都不能與之違背。建立與財政轉(zhuǎn)移支付有關(guān)的其他專項法律。
(三)調(diào)整財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)
首先，繼續(xù)完善一般財政轉(zhuǎn)移支付制度。提高一般轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中的比例，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)收入和支出的測算，避免一般轉(zhuǎn)移支付支出的隨意性過大。其次，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支出制度。將各部委管理專項轉(zhuǎn)移支付資金的職能集中到中央政府，由中央政府按照法律法規(guī)、公共服務(wù)均等化的要求撥付資金。最后，逐步取消稅收返還和體制補助。逐漸減少稅收返還的比例，直至最后取消，提高財政資金使用效益。對于財政體制補助，可以按照一般轉(zhuǎn)移支付和轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)進行劃分。
(四)完善財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機制
首先，明確監(jiān)督主體和職責(zé)。借鑒美國和加拿大的做法，成立獨立的財政轉(zhuǎn)移支付資金的機構(gòu)，明確財政轉(zhuǎn)移支付資金的申請、審批、撥付和檢查監(jiān)督程序。確保轉(zhuǎn)移支付的公正性和透明性。其次，完善監(jiān)督體系。合理界定立法機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)、審計部門對財政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督范圍，做好事前、事中和事后的監(jiān)督工作。建立財政轉(zhuǎn)移支付管理信息系統(tǒng)和匯報制度，隨時掌握轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況和效果。同時，主動接受社會的監(jiān)督，通過媒體、微博等新興手段，提高轉(zhuǎn)移支付資金管理的透明度，減少尋租和腐敗行為。最后，進一步明確法律責(zé)任。必須在轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法律法規(guī)中明確違法違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政刑事責(zé)任，根據(jù)違規(guī)使用轉(zhuǎn)移支付資金的性質(zhì)、金額等因素，將處罰落實到具體的負(fù)責(zé)人，保證規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金責(zé)任制度的落實。
作者：許靜單位：河南財經(jīng)政法大學(xué)
