退耕還林執(zhí)行情況調查

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主任、各位副主任、各位委員：

根據(jù)市人大常委會*年工作要點安排，五月下旬，市人大農工委在人大副主任李璞珊的帶領下，組織了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席，對*年以來全市《退耕還林條例》（以下簡稱《條例》）貫徹執(zhí)行情況進行了為期十天的調查，調查組采取了聽取單位匯報，查閱檔案資料，走訪退耕農戶、實地察看現(xiàn)場等形式，先后在市檢察院、林業(yè)局、審計局、源潭鎮(zhèn)平湖村、忠防鎮(zhèn)沙坪村、曉峰村、坦渡鄉(xiāng)前進村、定湖鎮(zhèn)、紅旗村、新湖村、大和村等單位及陳小蘭等7個造林大戶進行了走訪調查，并察看了大小班點13處（大小班是驗收過程中設制的單位）。現(xiàn)將調查情況報告如下：

一、基本情況

全市共有林業(yè)用地132.6萬畝，占全市國土總面積260.8萬畝的50.6%，屬湖南省重點林區(qū)縣（市），也是岳陽市三個重點林區(qū)縣（市）之一。2001年11月經省、岳陽市批準，*市被列入全省退耕還林項目縣（市）。①從*年—*年省林業(yè)廳共安排*市退耕還林計劃17.4萬畝，通過檢查驗收從*年—*年全市實際完成計劃內退耕還林任務17.4597萬畝。其中：退耕地造林5.8萬畝，宜林荒山荒地造林11.6597萬畝，占計劃任務的100.3%，整個退耕還林范圍涉及到了全市26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、場、286個村、6875戶，5萬余人，設制造林小班26790個。②從*年起到*年止全市共向5萬余人發(fā)放補助糧食405萬公斤，兌現(xiàn)退耕還林補助資金5073.5萬元。其中：造林面積補助4238.5萬元，種苗補助835萬元。二、工作成效退耕還林工程是國家為了改善和恢復生態(tài)環(huán)境，減少水土流失，調整農業(yè)產業(yè)結構，促進農民增收的一項生態(tài)建設工程，富民工程和德政工程。六年來，其工作成效，主要表現(xiàn)如下：

（一）政府高度重視，制定了具體工作規(guī)劃和措施。

*年以來，市林業(yè)局在上級主管部門的具體指導下，在市委政府的正確領導下，把實施退耕還林工作作為全市生態(tài)建設的重點來抓，制定了以退耕還林為主的《*市退耕還林工程實施方案》，出臺了相關政策措施，采取了全面規(guī)劃，分步實施，重點突破，整體推進的辦法，以區(qū)域為單位突出生物措施實行綜合治理。

（二）深入宣傳發(fā)動，調動了農戶造林積極性。

退耕還林是一項功在當代，利在千秋的富民工程，也是一項涉及千家萬戶的系統(tǒng)工程。為了充分調動廣大干部群眾退耕還林的積極性，林業(yè)主管部門。一是通過廣播電視、報紙、標語、墻報等途徑，采取了印發(fā)宣傳冊，出動宣傳車等不同形式，將國家的退耕還林政策宣傳到了千家萬戶。形成了干部群眾積極參與退耕還林的濃厚氛圍。二是通過對比算帳和政策兌現(xiàn)的方法，使大部分林農實現(xiàn)了“要我還林”到“我要還林”的轉變。扶持了一批林業(yè)大戶，為退耕還林工程實施創(chuàng)造了較好的環(huán)境。

（三）建立了專項制度，兌現(xiàn)了造林補助。

嚴格兌現(xiàn)造林補助是搞好退耕還林的關鍵，在退耕還林補助兌現(xiàn)中，源潭鎮(zhèn)、坦渡鄉(xiāng)、定湖鎮(zhèn)等農戶反映市林業(yè)主管部門基本抓住了四個關鍵環(huán)節(jié)：一是實事求是，認真復核面積。在兌現(xiàn)補助前，工作人員先深入到村組退耕戶的山頭地塊，對其面積進行認真的丈量復核，然后驗收兌現(xiàn)補助；二是公開公正，張榜公示。在面積復核驗收后，按照張榜公布的要求，將林農退耕還林面積和退耕還林補助以村為單位進行張榜公示，接受群眾監(jiān)督，直到群眾無爭議后，再按政策兌現(xiàn)補助；三是建檔立卡，完善兌現(xiàn)資料。按照統(tǒng)一的表、證、卡、冊樣本，建立了比較規(guī)范的退耕還林檔案資料；四是對退耕還林資金通過銀行一卡通直接發(fā)放到退耕戶手中，基本避免了克扣和挪用現(xiàn)象。

（四）調整了農業(yè)產業(yè)結構，增加了農民收入

從*年—*年實施退耕還林工程以來。①通過退耕還林項目實施，為全市退耕農民共爭取了國家退耕還林補助資金5073.5萬元，補助糧食405萬公斤，增加了部分農民的直接收入。②通過退耕還林項目實施使部分農村勞動力從坡耕地的低產農田中解放出來，轉向種養(yǎng)殖業(yè)、農產品加工業(yè)及勞務輸出等產業(yè)，加快了農村產業(yè)結構調整，提高了部分農民的間接收入。

（五）落實了管護責任，鞏固了退耕還林成果。

調查反映，市政府及林業(yè)主管部門在退耕還林工程實施過程中，把加強管護作為鞏固退耕還林成果的重要工作來抓。在退耕還林區(qū)，實行全面封山禁牧，普遍采取了分戶管護與統(tǒng)一管護相結合的辦法，明確“誰退耕、誰還林、誰撫育、誰管護、誰補植補栽”的責任。對未及時撫育補植，造林質量不合格的暫緩兌現(xiàn)補助，直至核減或取消計劃面積，這一措施出臺，加強了造林戶的責任，較好地鞏固了退耕還林的成果。

三、存在問題

由于對《條例》和相關林業(yè)政策的部分內容在理解上的差異以及經驗不足，管理不善等方面的原因，在具體實施操作的過程中，還存在一些值得注意的問題，主要表現(xiàn)為：

（一）執(zhí)行政策有偏差

調查發(fā)現(xiàn)，退耕還林工作，在統(tǒng)籌規(guī)劃、操作程序、造林比例配套、種苗的采購發(fā)放等方面，隨意性較大。具體表現(xiàn)為：1、退耕地計劃指標安排不合理。《條例》第18條規(guī)定：“退耕還林必須依照經批準的規(guī)劃進行，未經原批準機關同意，不得擅自調整退耕還林規(guī)劃”。而我們在坦渡鄉(xiāng)和定湖鎮(zhèn)調查時，發(fā)現(xiàn)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在落實退耕還林計劃時，沒有經過批準機關同意，擅自調整退耕還林計劃，有的實行計劃指標平均分配。2、計劃指標報批程序顛倒。按《條例》第20條和24條退耕還林規(guī)劃方案報批程序和合同簽訂內容，操作程序應該是：規(guī)劃設計—報批—實施—驗收。而在實施操作中是：實施—驗收—規(guī)劃設計—報批。由于程序顛倒，導致了有的退耕地農戶，實際造林面積大于計劃安排的面積，而只有部分面積進入了計劃籠子，還有部分面積沒有申報計劃。有的宜林荒山荒地造林，按作業(yè)設計和合同規(guī)定不能納入計劃面積申報的而占用計劃指標向上申報了。到目前為止，全市共有6000多畝已退耕地造林沒有得到批準計劃指標，這種現(xiàn)象在某種程度上影響了造林農戶的積極性。3、驗收造林比例配套沒有到位。《條例》第23條第一款規(guī)定：“退耕土地還林營造的生態(tài)面積，以縣為單位核算，不低于退耕土地還林面積的80%”。省有關退耕還林政策要求退耕地造林與宜林荒山荒地造林，必須按1:1配套，而我們在調查時發(fā)現(xiàn)，部分農戶在驗收過程中，基本沒有荒山配套，有的是采取異地調節(jié)荒山，實施配套驗收，特別是前期尤為突出。4、種苗的采購發(fā)放不規(guī)范。調查中反映：①種苗采購未按《條例》第25條要求運作，為農戶提供種苗渠道和程序不很規(guī)范。②少數(shù)工作人員利用職務之便采取開假調撥單，設立假種苗戶，違規(guī)套取種苗款。

（二）本級財政投入不到位

《條例》第45條規(guī)定：“退耕還林地方所需檢查驗收，兌付等費用，由地方財政承擔。中央有關部門所需核查等費用，由中央財政承擔。”岳辦[2003]85號文件規(guī)定：“各縣市區(qū)、財政要安排一定的經費給林業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門，經費來源由各縣市區(qū)政府統(tǒng)籌考慮，原則上縣（市）區(qū)林業(yè)部門每畝補助10元”。據(jù)調查統(tǒng)計，從*年—*年以來，市財政應給林業(yè)部門退耕還林配套工作經費157萬元（15.7萬畝×10元），但因市財政困難，至今分文未配套。本級財政投入不到位，給退耕還林工作在實施中帶來了一定的困難。

（三）專項經費管理不嚴格

《條例》第44條規(guī)定：“退耕還林資金實行專戶儲存，專款專用，任何單位和個人不得擠占截留，挪用和克扣，任何單位和個人不得弄虛作假，虛報冒領補助資金和糧食”。在市林業(yè)局、審計局、檢察院及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站調查時，退耕還林項目經費管理不夠嚴格。①挪用截留專項經費。市審計局審計中反映，*年—2005年林業(yè)部門違規(guī)挪用專項資金303778元作工作經費。桃林鎮(zhèn)政府收取退耕還林辦公室撥付的補助資金154372元，但實際只發(fā)放100945元，截留53427元。②套用專項經費。<一>《條例》第41條規(guī)定：“兌現(xiàn)補助糧食，不得折合成現(xiàn)金或者代金券，供應補助糧食的企業(yè)不得回購退耕還林補助糧食”。市審計局審計時發(fā)現(xiàn)，部分糧食供應企業(yè)卻違規(guī)回購退耕還林補助糧食。如定湖鎮(zhèn)糧食收儲公司2003年—2004年回購補助糧食348150公斤，單價90元/每百公斤，折合現(xiàn)金313335元。<二>少數(shù)工作人員利用職務之便，采取合伙作弊，弄虛作假，虛報冒領的辦法，套取了退耕還林補助款和種苗補助款。③代扣代領專項經費。調查反映，退耕還林專項補助經費發(fā)放過程中，盡管林業(yè)部門把關較嚴，實行銀行一卡通直接發(fā)放到農戶，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組仍存在代扣代領現(xiàn)象。

（四）后續(xù)管理不到位

岳辦[2003]58號文件，規(guī)定：“退耕還林要加強后續(xù)管理，實行規(guī)模連片，集中經營，確保‘退得下、還得上、穩(wěn)得住、能致富、不反彈’，鞏固退耕還林成果”。我們實地察看時，全市退耕還林的后續(xù)管理還存在一些問題。一是林地安全隱患大。忠防鎮(zhèn)丁畈村七行組造林大戶駱國平造林170多畝，目前最大的心病是怕火災和冰災，擔心稍有不慎所有的心血付之一炬。二是重造輕管現(xiàn)象比較嚴重。部分造林戶片面追求項目計劃，造林面積大，管護質量差。表現(xiàn)為撫育不及時，成活率及保存率偏低，有的退耕地還林的開始在復耕。例如源潭鎮(zhèn)長源村300多畝退耕地還林基本復耕。三是管護措施不力。在退耕還林后續(xù)管理中，對退耕農戶沒有建立具體的長效約束機制。

四、建議意見

退耕還林是一項復雜的系統(tǒng)工程，政策性強，涉及面廣，技術要求高，關系到千家萬戶退耕農戶的切身利益，也影響到生態(tài)建設的質量和可持續(xù)發(fā)展。加上其巨大的投資量，時空跨度以及工程收益的特殊性，如果不加強管理，將會影響工程的進展，難以實現(xiàn)“退得下、還得上、穩(wěn)得住、能致富、不反彈”的要求。我們認為，要鞏固退耕還林成果，必須嚴格依照退耕還林的相關政策法規(guī)，結合本地的實際情況認真研究解決過去工作中存在的問題，因此我們建議：

（一）加大財政投入力度，確保退耕還林所需工作經費。年各級對退耕還林工作檢查驗收工作量大，涉及面廣、時間長。全市所有的造林小班都要跑到，驗收所需經費開支較大，而過去這些年，林業(yè)部門在市財政沒有任何支持的情況下，冒著風險擠挪專項經費和自籌資金開展工作，挫傷了林業(yè)工作者的工作積極性。市政府要按有關政策加大對退耕還林工作經費投入，確保林業(yè)主管部門依法依規(guī)開展工作。

（二）加大財務監(jiān)管力度，確保退耕還林經費專款專用。這次調查市檢察院和審計局退耕還林項目反映在財務管理上還存在一些漏洞，暴露出一些項目資金管理上的問題。為了確保國家項目資金依法專款專用。一、市政府及林業(yè)主管部門不能隨意調用退耕還林專項資金。二、林業(yè)部門要吸取教訓，依法行政，確保法律法規(guī)執(zhí)行的嚴肅性，加強財務監(jiān)管，認真研究出臺一套比較具體的財務監(jiān)督措施，確保國家專項資金依法依規(guī)，合法合理使用。

（三）加大依法行政力度，確保工作開展規(guī)范有序。要嚴格依法依規(guī)開展退耕還林工作，認真整頓糾正過去工作中一些不規(guī)范的行為，確保退耕還林工程依法按程序操作實施。

（四）加大退耕還林后續(xù)工程管理，確保退耕還林成果得到鞏固。退耕還林三分在造，七分在管，為了鞏固退耕還林成果，林業(yè)部門要依據(jù)有關退耕還林法規(guī)政策，從本市的實際情況出發(fā)，一是制訂出臺*市退耕還林后續(xù)管理辦法。明析責權，嚴明獎懲。二是政府及林業(yè)主管部門要主動與相關保險公司銜接，動員退耕大戶參與保險，降低退耕戶的經營風險。三是建議林業(yè)主管部門組建退耕還林后續(xù)管理專門機構。

（五）加大宣傳力度，確保退耕還林政策貫徹落實到位。過去市林業(yè)主管部門在政策宣傳發(fā)動上做了大量的工作，但在少數(shù)偏遠地區(qū)還存在政策宣傳死角，要進一步加大宣傳力度，確保《條例》和省市退耕還林相關政策，特別是退耕還林后續(xù)工程管理中，國家有關退耕還林后續(xù)工程的補助資金分配，延長退耕還林補助年限等政策，家喻戶曉，使退耕還林項目工程在陽光下運行實施。