應(yīng)急管理行政體制

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內(nèi)容摘要：建國(guó)以來(lái)，我國(guó)政府應(yīng)急管理覆蓋面逐漸擴(kuò)大；應(yīng)對(duì)方式從被動(dòng)的“撞擊—反應(yīng)”逐漸發(fā)展為全過(guò)程管理；危機(jī)管理行政體制從專(zhuān)門(mén)部門(mén)應(yīng)對(duì)單一災(zāi)害發(fā)展為到各部門(mén)之間的綜合協(xié)調(diào)；從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議的協(xié)調(diào)發(fā)展到政府辦事機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。目前存在的問(wèn)題是：指揮部與應(yīng)急辦之間職責(zé)不清、關(guān)系不順；議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)權(quán)威性不足；一些領(lǐng)導(dǎo)小組和委員會(huì)與應(yīng)急管理關(guān)聯(lián)度低，部際聯(lián)席會(huì)議的職責(zé)區(qū)別較大；各地政府應(yīng)急辦機(jī)構(gòu)設(shè)置不一，職責(zé)規(guī)定不同，影響職能發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理，政府行政管理

一、政府應(yīng)急管理行政體制的歷史演變

我國(guó)政府應(yīng)急行政體制的歷史演進(jìn)大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一階段：專(zhuān)門(mén)部門(mén)應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種的應(yīng)急管理體制

從建國(guó)之初直到改革開(kāi)放初期。國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的危機(jī)主要有：旱、澇、地震等自然災(zāi)害，還有血吸蟲(chóng)病等公共衛(wèi)生方面的疫情。中國(guó)政府歷來(lái)重視抗災(zāi)救災(zāi)，每當(dāng)遇到重大災(zāi)害，中央政府都很快組建相應(yīng)的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)，以專(zhuān)門(mén)的部門(mén)應(yīng)對(duì)單一的災(zāi)害是這一階段應(yīng)急管理行政體制的特征。早在1950年2月27日就成立了中央救災(zāi)委員會(huì)，政務(wù)院副總理董必武任主任，委托內(nèi)務(wù)部(民政部前身。1949年10月成立，1969年撤銷(xiāo)；1978年民政部設(shè)立。)辦理該委員會(huì)的日常工作(王維洛：“中國(guó)防汛決策體制和水災(zāi)成因分析”，《當(dāng)代中國(guó)研究》1999年第3期(總第66期)。)。1966年3月8日邢臺(tái)大地震后根據(jù)總理指示組建地震辦公室；1969年7月18日渤海灣發(fā)生74級(jí)大地震，中央地震工作小組于次日組建。水利部（成立于1949年10月，曾經(jīng)于1958年和1982年兩次與電力部合并，又分別于1979年和1988年分開(kāi)。）負(fù)責(zé)防洪抗洪，地震局（1971年撤銷(xiāo)地震辦、成立國(guó)家地震局作為中央地震工作小組的辦事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理全國(guó)的地震工作，由中科院代管；1975年直屬?lài)?guó)務(wù)院。）負(fù)責(zé)防震抗震，氣象局負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)災(zāi)害性天氣等。這期間，地方政府也設(shè)立了相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)。例如，1977年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家地震局的請(qǐng)示報(bào)告，批準(zhǔn)各省（區(qū)、市）設(shè)立地震工作機(jī)構(gòu)，由地方政府領(lǐng)導(dǎo)；1983年的機(jī)構(gòu)改革明確地方地震工作機(jī)構(gòu)由國(guó)家地震局和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以國(guó)家地震局為主。

這一階段的危機(jī)應(yīng)對(duì)體制動(dòng)員能力是強(qiáng)大的，在重大災(zāi)情發(fā)生時(shí)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視、直接指揮，人民解放軍全力支援。邢臺(tái)大地震的當(dāng)天上午，總理就指示總參謀部派部隊(duì)趕赴災(zāi)區(qū)救死扶傷；第二天，親自飛赴現(xiàn)場(chǎng)。相對(duì)于這一階段發(fā)生的災(zāi)害而言，各個(gè)專(zhuān)門(mén)部門(mén)可支配的資源有限、調(diào)動(dòng)其他部門(mén)的能力也有限，應(yīng)急成本比較高。

第二階段：議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度共同參與的應(yīng)急體制

從改革開(kāi)放初年到2004年。在這一階段，自然災(zāi)害和疫情時(shí)有發(fā)生，生產(chǎn)事故數(shù)量隨工業(yè)化進(jìn)程而增加，社會(huì)群體事件呈現(xiàn)增長(zhǎng)的勢(shì)頭。與此對(duì)應(yīng)，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的總數(shù)有所增加，覆蓋領(lǐng)域有所擴(kuò)大，例如1989年為響應(yīng)聯(lián)合國(guó)倡議而成立的國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)，1995年成立的國(guó)家核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會(huì)等。舊有的、根植于各部門(mén)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在當(dāng)時(shí)政府權(quán)力下放的大背景中職能得到了擴(kuò)充。在1985年重新恢復(fù)的中央防汛總指揮部中，國(guó)務(wù)院副總理、水利部部長(zhǎng)分別擔(dān)任總指揮和副總指揮。指揮部已經(jīng)被賦予了直接指揮防汛的職責(zé)，黨中央和中央軍委從具體的防汛事務(wù)和職責(zé)中解脫出來(lái)。

2003年發(fā)生“非典”之后，依托各行政部門(mén)設(shè)立的跨部門(mén)、跨單位的專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議的數(shù)量增加很快。國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦提供的數(shù)據(jù)顯示，在現(xiàn)有的與應(yīng)急相關(guān)的國(guó)務(wù)院16個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（包括指揮部7個(gè)、領(lǐng)導(dǎo)小組5個(gè)、委員會(huì)4個(gè)。）和9個(gè)聯(lián)席會(huì)議制度當(dāng)中，有20個(gè)成立于2003年或者之后（有的曾經(jīng)存在但被撤銷(xiāo)，2003年后重新設(shè)立）。省（區(qū)、市）政府也建立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。據(jù)國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦統(tǒng)計(jì)，31個(gè)省（區(qū)、市）共成立省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急管理指揮機(jī)構(gòu)682個(gè)，省均22個(gè)（按照某省政府官員的解釋?zhuān)h事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以分為領(lǐng)導(dǎo)小組（委員會(huì)、指揮部）和協(xié)調(diào)小組（聯(lián)席會(huì)議）兩類(lèi)。領(lǐng)導(dǎo)小組（委員會(huì)、指揮部）是為了協(xié)調(diào)完成某項(xiàng)跨地區(qū)、跨部門(mén)的工作任務(wù)而設(shè)立的，由省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；協(xié)調(diào)小組是部門(mén)之間為聯(lián)合完成某項(xiàng)任務(wù)而設(shè)立的，一般由省委、省政府秘書(shū)長(zhǎng)或副秘書(shū)長(zhǎng)負(fù)責(zé)召集會(huì)議。）。考慮到各省（區(qū)、市）危機(jī)源的特殊性（例如多數(shù)省份沒(méi)有核設(shè)施、油氣田及輸油管道保護(hù)、海上搜救等任務(wù)），這個(gè)平均數(shù)已經(jīng)不低。各級(jí)政府的專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職責(zé)明確，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，機(jī)構(gòu)設(shè)置整齊劃一，大多具備處置單一危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)。不少議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷過(guò)危機(jī)的考驗(yàn)。

第三階段：強(qiáng)化政府辦事機(jī)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急體制

2004年至今。在這個(gè)過(guò)程中，從中央到省市的各級(jí)政府應(yīng)急行政管理體制初步建立。31個(gè)省（區(qū)、市）已全部成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，其中明確辦事機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人為正廳級(jí)的7個(gè)、副廳級(jí)的14個(gè)、正處級(jí)的10個(gè)，平均編制13人。有90%左右的市級(jí)政府、80%左右的縣級(jí)政府成立或明確了辦事機(jī)構(gòu)；國(guó)家防汛抗旱、抗震減災(zāi)、森林防火、災(zāi)害救助、安全生產(chǎn)、核應(yīng)急、公共衛(wèi)生、通訊、公安、反恐怖、防劫機(jī)等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)職能進(jìn)一步強(qiáng)化；軍隊(duì)系統(tǒng)應(yīng)急管理組織體系得到加強(qiáng)；國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦與各專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)互動(dòng)工作機(jī)制基本形成；自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全四大類(lèi)突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警、處置救援、善后處理等運(yùn)行機(jī)制日趨完善。國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦成立一年多來(lái)，認(rèn)真貫徹國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志要求，積極加強(qiáng)與有關(guān)地區(qū)、部門(mén)之間的溝通聯(lián)系與協(xié)作配合，協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志妥善處置重特大突發(fā)公共事件，有效地發(fā)揮了樞紐協(xié)調(diào)作用和參謀助手作用。

國(guó)家應(yīng)急預(yù)案體系初步建立。組織編制《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》并于2006年初公布，編制完成《“十一五”期間國(guó)家應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》，審核印發(fā)綜合減災(zāi)、地震、交通、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域“十一五”規(guī)劃，研究起草《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》。截至2006年底，全國(guó)共制定各級(jí)各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案130多萬(wàn)件，所有省級(jí)政府、979%的市級(jí)政府和928%的縣級(jí)政府編制了總體應(yīng)急預(yù)案，同時(shí)還因地制宜地編制了大量專(zhuān)項(xiàng)及部門(mén)預(yù)案；社區(qū)、鄉(xiāng)村和各類(lèi)企事業(yè)單位的預(yù)案編制工作也在深入推進(jìn)，其中所有中央企業(yè)都完成了預(yù)案編制任務(wù)；有關(guān)部門(mén)、地區(qū)還根據(jù)實(shí)際需要，陸續(xù)編制印發(fā)了《中國(guó)公民出境游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》、《非職業(yè)性一氧化碳中毒事件應(yīng)急預(yù)案》、《甘肅省文物安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》等；軍隊(duì)系統(tǒng)編制了總體應(yīng)急預(yù)案和若干專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案，并在全軍部署了預(yù)案編制工作。

全國(guó)應(yīng)急管理專(zhuān)家隊(duì)伍正式成立。組織各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)推薦應(yīng)急管理專(zhuān)家人選，遴選33個(gè)領(lǐng)域的40多名專(zhuān)家正式成立了應(yīng)急管理專(zhuān)家組。制定了專(zhuān)家組工作規(guī)則，明確了工作重點(diǎn)，進(jìn)一步發(fā)揮專(zhuān)家在應(yīng)急管理體系建設(shè)和突發(fā)公共事件防范、處置過(guò)程中的決策咨詢(xún)和技術(shù)指導(dǎo)作用，加強(qiáng)了應(yīng)急管理重大理論和技術(shù)研究工作。

回顧歷史可以看出：自建國(guó)以來(lái)，中國(guó)的應(yīng)急管理體制應(yīng)對(duì)的危機(jī)范圍逐漸擴(kuò)大，其覆蓋面從以自然災(zāi)害為主逐漸擴(kuò)大到覆蓋自然災(zāi)害、重大疫情、生產(chǎn)事故和社會(huì)危機(jī)四個(gè)方面。應(yīng)對(duì)危機(jī)的方式從被動(dòng)的“撞擊-反應(yīng)”式危機(jī)處置逐漸演變?yōu)閺那捌陬A(yù)防到后期評(píng)估的危機(jī)全過(guò)程管理；危機(jī)管理體制從專(zhuān)門(mén)部門(mén)應(yīng)對(duì)單一災(zāi)害過(guò)渡到綜合協(xié)調(diào)的危機(jī)管理，從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度的協(xié)調(diào)過(guò)渡到政府專(zhuān)門(mén)辦事機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。在政府行政管理機(jī)構(gòu)不做大的調(diào)整的情況下，一個(gè)依托于政府辦公廳（室）的應(yīng)急辦發(fā)揮樞紐作用，協(xié)調(diào)若干個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度的危機(jī)管理的新體制初步確立，并在實(shí)踐中不斷完善。

二、政府應(yīng)急管理行政體制存在的問(wèn)題

(一)指揮部與同級(jí)的應(yīng)急辦之間的職責(zé)沒(méi)有劃清、關(guān)系沒(méi)有理順

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)同辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)重疊，關(guān)系不順的問(wèn)題在危機(jī)處置和常態(tài)工作中都有發(fā)生。以全國(guó)防控高致病性禽流感指揮部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“防控指揮部”）和國(guó)務(wù)院辦公廳應(yīng)急辦（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦”）為例：

一是在危機(jī)處置過(guò)程中，按照中編辦的批復(fù)，國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦“協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置特別重大突發(fā)公共事件，協(xié)調(diào)指導(dǎo)特別重大和重大突發(fā)公共事件的預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急演練、應(yīng)急處置、調(diào)查評(píng)估、信息、應(yīng)急保障和國(guó)際救援等工作。”可見(jiàn)國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦的職責(zé)是明確界定的，即：值守應(yīng)急，信息匯總和綜合協(xié)調(diào)。其處置權(quán)利有限定，須協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置。而防控指揮部的主要任務(wù)有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)全國(guó)高致病性禽流感的防治工作。”危機(jī)關(guān)頭履行著臨場(chǎng)指揮處置的職責(zé)。防控指揮部的總指揮是國(guó)務(wù)院副總理(事實(shí)上，有10個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的總指揮或者委員會(huì)主任由國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任。)，防控指揮部等10個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)際上也履行著“協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置特別重大突發(fā)公共事件”的職責(zé)。

二是在常態(tài)工作中，國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦的職責(zé)包括“負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和督促檢查各省（區(qū)、市）人民政府、國(guó)務(wù)院各部門(mén)應(yīng)急管理工作”。防控指揮部的任務(wù)也包括“對(duì)各地防治工作進(jìn)行指導(dǎo)、檢查和督促。”隨著應(yīng)急辦在應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用日益顯著，這種職責(zé)上的沖突可能會(huì)日漸顯露。

（二）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議的權(quán)威性不足

一是常態(tài)協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足。在危機(jī)發(fā)生期間，各部門(mén)高度重視、積極配合議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（特別是指揮部）的協(xié)調(diào)能力是強(qiáng)的。但是“指揮部”不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，只是在危機(jī)發(fā)生的時(shí)候才被啟動(dòng)，是無(wú)法有效組織各部門(mén)開(kāi)展危機(jī)前的預(yù)防、演練、儲(chǔ)備等工作。一些相關(guān)研究表明，在沒(méi)有嚴(yán)重災(zāi)情的平常年份，某自然災(zāi)害專(zhuān)項(xiàng)指揮部一年只開(kāi)一兩次會(huì)議，日常業(yè)務(wù)由設(shè)在某部委的辦公室負(fù)責(zé)。

二是同級(jí)協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足。現(xiàn)行的政府應(yīng)急體制有在指揮部之外再組建部際聯(lián)席會(huì)議制度的情況。例如，國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部和國(guó)務(wù)院防震減災(zāi)工作聯(lián)席會(huì)議制度（都設(shè)在地震局）并存，聯(lián)席會(huì)議及其辦公室的組成人員與指揮部及其辦公室組成人員相同。兩塊牌子，各有用處。即便如此，由一個(gè)部門(mén)出面協(xié)調(diào)同級(jí)別的其他部門(mén)還是有很大難度。有些部門(mén)，例如發(fā)改委，出現(xiàn)在每一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中；財(cái)政部、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部也出現(xiàn)在絕大部分議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中。同級(jí)部門(mén)協(xié)調(diào)這些政府強(qiáng)勢(shì)部門(mén)存在相當(dāng)難度。即使副總理?yè)?dān)任專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，協(xié)調(diào)該副總理分管之外的部門(mén)也有難度。現(xiàn)有應(yīng)急機(jī)構(gòu)主要是針對(duì)某一領(lǐng)域的突發(fā)事件設(shè)立的，機(jī)構(gòu)之間溝通相對(duì)不足，預(yù)警信息后難以形成統(tǒng)一應(yīng)對(duì)合力。

（三）一些領(lǐng)導(dǎo)小組和委員會(huì)與應(yīng)急管理關(guān)聯(lián)度低，部際聯(lián)席會(huì)議的職責(zé)區(qū)別較大

有一些領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)承擔(dān)的是政府常態(tài)工作。例如國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院防治艾滋病工作委員會(huì)、國(guó)務(wù)院血吸蟲(chóng)病防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。絕大部分部際聯(lián)席會(huì)議的任務(wù)是政府常態(tài)工作的一部分。例如煤礦整頓關(guān)閉工作部際聯(lián)席會(huì)議的工作職責(zé)是“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下研究煤礦關(guān)閉整頓的政策措施；制訂工作計(jì)劃和階段性任務(wù)并組織落實(shí)；協(xié)調(diào)煤礦整頓關(guān)閉工作中的重大事項(xiàng)；組織開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)；研究煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)本兼治的措施；協(xié)調(diào)解決有關(guān)問(wèn)題。”按照國(guó)務(wù)院的批復(fù)，聯(lián)席會(huì)議由牽頭部門(mén)召集，不刻制印章，也不正式行文。其工作規(guī)則是定期（大多為每年或者每半年一次，個(gè)別為每季度）或者不定期召開(kāi)會(huì)議，討論和協(xié)調(diào)解決指定的有關(guān)問(wèn)題。以會(huì)議紀(jì)要形式記錄議定事項(xiàng)，經(jīng)與會(huì)單位同意后印發(fā)有關(guān)方面并抄報(bào)國(guó)務(wù)院。各成員單位按照部門(mén)職能分別落實(shí)。對(duì)難以協(xié)調(diào)一致的問(wèn)題，由牽頭部門(mén)報(bào)上級(jí)決定。但個(gè)別部際聯(lián)席會(huì)議的職能卻類(lèi)似于指揮部。例如境外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議。按照《中國(guó)公民出境旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：“在中國(guó)公民出境旅游重大和較大突發(fā)事件發(fā)生后，根據(jù)需要啟動(dòng)境外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮應(yīng)急處置工作。”

領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)和部際聯(lián)席會(huì)議制度的分類(lèi)不清、職能不統(tǒng)一，因此不能僅從機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)推斷其職能。政府應(yīng)急管理行政體制的范圍變得越來(lái)越大，邊界不清晰，增加應(yīng)急辦協(xié)調(diào)的難度，也容易使應(yīng)急辦與辦公廳等政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生工作矛盾和職能沖突。

（四）各地政府應(yīng)急辦機(jī)構(gòu)設(shè)置不一，職責(zé)規(guī)定不同，影響協(xié)調(diào)、樞紐職能的發(fā)揮

從目前現(xiàn)狀來(lái)看，在30個(gè)省（區(qū)、市）級(jí)應(yīng)急辦中，有正廳級(jí)機(jī)構(gòu)7個(gè)，副廳級(jí)13個(gè)，正處級(jí)10個(gè)。在20個(gè)正、副廳級(jí)應(yīng)急辦中，13個(gè)應(yīng)急辦的負(fù)責(zé)人由省政府秘書(shū)長(zhǎng)、副秘書(shū)長(zhǎng)或辦公廳主任、副主任兼任，另外7個(gè)應(yīng)急辦主任為專(zhuān)職。10個(gè)正處級(jí)機(jī)構(gòu)的應(yīng)急辦主任全部為專(zhuān)職。除應(yīng)急辦的級(jí)別各不相同外，編制員額差距更大。多者45人，少的不到10人。各地應(yīng)急辦的編制、級(jí)別不同仍然是表面現(xiàn)象，更大的區(qū)別是在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能確定上。應(yīng)急辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分大致有如下三種情況：

一是依托于政府日常工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。多數(shù)省（區(qū)、市）政府應(yīng)急辦的機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置與國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦基本保持一致：應(yīng)急辦設(shè)在辦公廳內(nèi)；在應(yīng)急辦（或辦設(shè)處室）上加掛值班室的牌子；應(yīng)急辦承擔(dān)應(yīng)急管理的日常工作和總值班工作，“履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。”有的讓政府辦公廳加掛應(yīng)急辦牌子，應(yīng)急管理工作仍由廳內(nèi)相關(guān)處室承擔(dān)。有的應(yīng)急辦承擔(dān)了與應(yīng)急相關(guān)而且力所能及的其他職能。承擔(dān)這些日常職責(zé)有利于接近政府領(lǐng)導(dǎo)同志工作，掌握信息，占有應(yīng)急資源，強(qiáng)化應(yīng)急辦的協(xié)調(diào)能力。

二是應(yīng)急辦的職責(zé)與日常業(yè)務(wù)脫離。例如浙江、四川兩省的應(yīng)急辦沒(méi)有值班職能，值班工作分別由省委辦公廳和政府辦公廳辦公室承擔(dān)。深圳市應(yīng)急辦完全脫離了辦公廳業(yè)務(wù)工作，與辦公廳享有平級(jí)的待遇，但對(duì)于全面掌握市政府領(lǐng)導(dǎo)工作的情況、信息和動(dòng)態(tài)打了折扣，干部交流和提升也是問(wèn)題。其工作的難度大，其權(quán)威性受影響。

三是應(yīng)急辦的職責(zé)過(guò)寬，影響應(yīng)急辦履行其基本職責(zé)。例如北京市應(yīng)急辦將協(xié)調(diào)和指揮、調(diào)度權(quán)集于一身，削弱了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)原有的指揮、調(diào)度和處置職能，應(yīng)急辦卻忙得不可開(kāi)交。

綜上所述，應(yīng)急辦各項(xiàng)工作在短期能迅速走上正軌是值得肯定的，其職能的確定還需進(jìn)一步摸索和調(diào)整。但由于上述問(wèn)題的存在，協(xié)調(diào)、樞紐職能的定位出現(xiàn)差距。首先，縱向上存在著信息報(bào)告上不夠及時(shí)、準(zhǔn)確和全面，遲報(bào)、漏報(bào)和瞞報(bào)問(wèn)題仍然存在，不利于國(guó)務(wù)院及相關(guān)主管部門(mén)及時(shí)掌握情況，部署開(kāi)展相關(guān)處置工作，對(duì)各地區(qū)、各部門(mén)信息報(bào)告情況的通報(bào)和責(zé)任追究制度也難以建立。其次，橫向上，應(yīng)急辦限于人手少等原因，往往應(yīng)付于信息接報(bào)、上傳下達(dá)，與有關(guān)部門(mén)、應(yīng)急機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不夠，影響了綜合協(xié)調(diào)能力的發(fā)揮。有時(shí)政府領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)將政策上沒(méi)人管的、部門(mén)管不了的應(yīng)急工作統(tǒng)統(tǒng)交給應(yīng)急辦，使應(yīng)急辦工作往往處于超負(fù)荷的溢出狀態(tài)。