我國收費(fèi)公路管理對策優(yōu)化研究

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我國自新中國成立以來，通過多種途徑建設(shè)公路管理事業(yè)，其中收費(fèi)公路管理在兼顧公平原則和經(jīng)濟(jì)效益方面有了長足進(jìn)步，同時(shí)仍有一些令人不滿意的地方，若采用由政府全權(quán)負(fù)責(zé)管理或者完全由市場機(jī)制自身調(diào)節(jié)都會存在一定程度的弊端，從注重社會公平性和提高資源利用效率的角度來講，都應(yīng)該在如何優(yōu)化收費(fèi)公路管理上做更多的工作。

一、優(yōu)化我國收費(fèi)公路管理的目標(biāo)取向

現(xiàn)階段的優(yōu)化方向在于投資者和使用者利益的協(xié)調(diào)，通行費(fèi)政策及社會效益的正確導(dǎo)向，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)制訂，收費(fèi)期限的合理確定。“統(tǒng)籌規(guī)劃、總量控制、講求效益、減少站點(diǎn)、科學(xué)發(fā)展”將是我國收費(fèi)公路管理的目標(biāo)取向。

二、優(yōu)化我國收費(fèi)公路管理的基本原則

我國收費(fèi)公路管理的優(yōu)化應(yīng)當(dāng)遵循“統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合，以統(tǒng)一管理為主；宏觀管理與微觀管理相結(jié)合，以微觀管理為主；規(guī)范化管理與權(quán)變性管理相結(jié)合，以規(guī)范化管理為主”的基本原則。這主要基于以下幾方面的考慮：第一，實(shí)行統(tǒng)一管理前提下的分級管理，是根據(jù)馬克思主義哲學(xué)的整體性、系統(tǒng)性原理，由我國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)體制及收費(fèi)公路的特點(diǎn)決定的。我國要不斷統(tǒng)一交通行政主管部門實(shí)施的行業(yè)管理職能，管理法律、法規(guī)、規(guī)章，管理的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及總體運(yùn)行目標(biāo)。同時(shí)，充分發(fā)揮地方協(xié)作性、積極性、創(chuàng)造性。第二，實(shí)行政府宏觀調(diào)控下的微觀管理，是由收費(fèi)公路具有自然壟斷性及市場機(jī)制作用所決定的。我國收費(fèi)公路管理要在市場經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行規(guī)則下，實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控、專門機(jī)構(gòu)管理、企業(yè)特許經(jīng)營的模式。第三，實(shí)行以規(guī)范化管理為主的規(guī)范化管理與權(quán)變性管理相結(jié)合的管理，是由我國宏觀現(xiàn)實(shí)背景、管理水平階段性特征及人民群眾需求所決定的。為此，要政府進(jìn)一步通過法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段來規(guī)范收費(fèi)公路管理的管理步驟、管理程序、管理方法和行為方式等。對于所處的動態(tài)環(huán)境、條件要隨機(jī)應(yīng)變，采用權(quán)變管理。

三、優(yōu)化我國收費(fèi)公路管理的主要舉措

結(jié)合國外收費(fèi)公路先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加以優(yōu)化。

(一)健全管理法制

我國現(xiàn)有的公路法律法規(guī)體系一是不配套、不完善，二是沒有建立起全局性、戰(zhàn)略性公共基礎(chǔ)設(shè)施管理要求的法律法規(guī)體系。依據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，一是研究制定各地收費(fèi)公路價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)年限的指導(dǎo)性意見，并對制定或調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的程序，經(jīng)營管理成本費(fèi)用核算，收費(fèi)年限、平均車流量的測定，集資貸款利率和平均利潤水平的計(jì)算，車輛通行費(fèi)計(jì)費(fèi)方式等做出可操作的規(guī)定。二是研究建立收費(fèi)公路價(jià)格聽證制度，廣泛聽取意見，論證可行性，提高透明度。三是借鑒典型經(jīng)驗(yàn)和做法，出臺征收收費(fèi)公路沿線土地、房地產(chǎn)增值補(bǔ)償費(fèi)有關(guān)政策，直接投資收費(fèi)公路或用于償還收費(fèi)公路貸款。

(二)明確管理職能

要明確管理職能，必須理順各級公路管理機(jī)構(gòu)間的關(guān)系，應(yīng)該按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則，明確劃分各級政府在公路管理中的職權(quán)。比如，國省干線公路應(yīng)由省級政府負(fù)責(zé)，具體工作由省級交通主管部門和省級公路管理機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)；縣道、鄉(xiāng)道的養(yǎng)護(hù)管理及其機(jī)構(gòu)的設(shè)置，由縣級人民政府決定。

(三)調(diào)整管理機(jī)構(gòu)

各級交通主管部門應(yīng)當(dāng)以“簡政放權(quán)、減少干預(yù)、加強(qiáng)調(diào)控、多予支持”為總體要求，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督，合理設(shè)置收費(fèi)公路管理機(jī)構(gòu)，組織工作專班，改變目前機(jī)構(gòu)重疊和管理不科學(xué)的現(xiàn)狀。

(四)創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制

1.建立嚴(yán)格開放的競爭機(jī)制。

對于管理人員，收費(fèi)機(jī)構(gòu)定人定崗，人員實(shí)行聘用制。全面推行收費(fèi)公路實(shí)行全員勞動合同制。一律實(shí)行考試考核、公開競崗、擇優(yōu)聘用、持證上崗、末位淘汰。對于企業(yè)，圍繞公路網(wǎng)建設(shè)的規(guī)劃，制定收費(fèi)公路建設(shè)的中長期計(jì)劃，公布擬建設(shè)收費(fèi)公路的等級、規(guī)模、質(zhì)量要求、建設(shè)期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)年限，進(jìn)行公開招投標(biāo)。

2.建立務(wù)實(shí)有效的約束機(jī)制。

依法簽訂勞動合同，實(shí)行崗位工資制和同工同酬制。對于因不可抗力致合同因此失效的，要給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；對于違反合同規(guī)定的，依法解除合同。

3.建立公平透明的激勵(lì)機(jī)制。

科學(xué)制定公路通行費(fèi)收支預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線，明確細(xì)化支出范圍，發(fā)揮好超收分成政策激勵(lì)機(jī)制作用。收費(fèi)站通行費(fèi)上繳及時(shí)的，通行費(fèi)資金給予優(yōu)先撥付。收費(fèi)站內(nèi)部管理規(guī)范的地方，地方政府在安排建設(shè)項(xiàng)目、通行費(fèi)支出時(shí)適當(dāng)傾斜。對不同類別的收費(fèi)站點(diǎn)，在人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)安排上應(yīng)有所差別，鼓勵(lì)創(chuàng)建文明單位。建立和完善符合收費(fèi)公路管理機(jī)構(gòu)特點(diǎn)的人員激勵(lì)機(jī)制，健全薪酬和績效考核制度，建立培訓(xùn)激勵(lì)、榮譽(yù)與福利激勵(lì)。

4.建立靈活恰當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制。

逐步建立收費(fèi)公路管理檔案，強(qiáng)化對收費(fèi)公路的動態(tài)管理。建立收費(fèi)站基本數(shù)據(jù)庫和資料庫，及時(shí)更新。切實(shí)加強(qiáng)收費(fèi)站周邊環(huán)境整治工作，向?qū)κ召M(fèi)站點(diǎn)附近單位、居民做好宣傳、解釋工作，爭取有關(guān)部門和群眾的支持配合，維護(hù)收費(fèi)站良好的收費(fèi)秩序。做好收費(fèi)公路精神文明建設(shè)。綜合并協(xié)調(diào)收費(fèi)公路投資者、經(jīng)營者、管理者、使用者和政府五方面關(guān)系，既要體現(xiàn)政府的誠信守諾態(tài)度、管理者的公正執(zhí)法行為，也要保證投資者和經(jīng)營者的合法利益及廣大使用者的合法權(quán)益。

5.建立科學(xué)及時(shí)的監(jiān)督機(jī)制。

首先，構(gòu)建獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它是以中立者的身份、作為第三方來保護(hù)市場的競爭性和公正性。第二，細(xì)化監(jiān)管內(nèi)容，如市場準(zhǔn)入、退出、價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)等方面。第三，嚴(yán)格監(jiān)管程序，如美國對電力行業(yè)的監(jiān)管程序，包括管制規(guī)則制定的程序、業(yè)務(wù)許可證發(fā)放的程序、電價(jià)核定的程序、電價(jià)調(diào)整的程序等。第四，增強(qiáng)社會監(jiān)督，如美國建立了一套完善的投訴舉報(bào)機(jī)制，實(shí)行“六公開一監(jiān)督”制度，主要是通過受理業(yè)務(wù)申請和處理舉報(bào)投訴這兩種形式，絕大多數(shù)市場違規(guī)行為都是通過利益相關(guān)方的舉報(bào)而被揭發(fā)。另外，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定中可以實(shí)行價(jià)格聽證、公開收費(fèi)信息等。第五，加大監(jiān)管力度，如美國《能源政策法》規(guī)定，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會可以對每例市場違規(guī)案件處以每天100萬美元的罰款，對凡有惡意操縱市場行為的企業(yè)負(fù)責(zé)人處以5年的監(jiān)禁。

6.建立靈敏便捷的反饋機(jī)制。

合理制定監(jiān)測工作規(guī)劃、科學(xué)分布監(jiān)測站點(diǎn)布局、全面建立監(jiān)測制度和信息渠道，及時(shí)了解收費(fèi)公路市場變化、經(jīng)營者收益及利益分配、收費(fèi)政策執(zhí)行等情況，掌握市場動態(tài)，提早預(yù)防、及時(shí)處理、避免再犯。

(五)革新管理方式

1.強(qiáng)化三大管理一般方法———目標(biāo)管理、責(zé)任管理、協(xié)同管理。

強(qiáng)化收費(fèi)公路管理中的目標(biāo)管理，即根據(jù)收費(fèi)公路管理的總目標(biāo)、管理職責(zé)和管理任務(wù)，結(jié)合微觀實(shí)際，制定出某個(gè)時(shí)期的綜合目標(biāo)和單項(xiàng)目標(biāo)，然后逐層分解落實(shí)至各個(gè)職能機(jī)構(gòu)、各個(gè)工作崗位，再圍繞此目標(biāo)體系進(jìn)行組織、檢查、控制、考評等一系列強(qiáng)化活動過程。強(qiáng)化收費(fèi)公路管理中的責(zé)任管理，即對其管理機(jī)構(gòu)、管理人員、崗位權(quán)責(zé)，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)安排、合理組織、落實(shí)責(zé)任、明確權(quán)限，形成優(yōu)化、高效的工作秩序的強(qiáng)化活動過程。強(qiáng)化收費(fèi)公路管理中的協(xié)同管理，即運(yùn)用系統(tǒng)論、協(xié)同學(xué)、新公共服務(wù)理論等來分析收費(fèi)公路管理中相關(guān)機(jī)構(gòu)之間、人員之間的關(guān)系，明確職責(zé)、相互配合的強(qiáng)化過程。

2.采取多元方式籌資。一是采用特許經(jīng)營方式。

收費(fèi)公路建設(shè)在國外起步較早。如法國政府1955年頒布的《高速公路法》中規(guī)定全面推行收費(fèi)高速公路建設(shè)經(jīng)營管理特許企業(yè)制度，建立兩類特許企業(yè)，一類是半官方的企業(yè)集團(tuán)，即法國收費(fèi)高速公路特許企業(yè)聯(lián)合會；另一類是私營企業(yè)。前者負(fù)責(zé)管理法國80%的高速公路，法國中央和地方管理機(jī)構(gòu)擁有股份。法國用有償預(yù)付款、保證金和參與合作經(jīng)營等方式對其借貸予以支持，高速公路特許經(jīng)營公司則用通行費(fèi)償還貸款和預(yù)付款。二是采用新型項(xiàng)目融資模式。一些國家為解決收費(fèi)公路建設(shè)所帶來的財(cái)政負(fù)擔(dān)和外債壓力，把BOT、TOT、TBT、PPP、PFI、ABS等作為解決辦法。如法國開始建設(shè)高速公路時(shí)并不順利，直到1970年成立了專營公司，讓私營企業(yè)參與收費(fèi)高速公路建設(shè)才得以迅速發(fā)展。三是推進(jìn)“費(fèi)改稅”的實(shí)質(zhì)性工作，征收燃油稅。法國政府除約有10%的由政府直接投資興建、免收通行費(fèi)的高速公路，通過征收燃油稅設(shè)立公路投資特別基金進(jìn)行籌資。

3.構(gòu)建智能系統(tǒng)管理。

隨著電子信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的逐步發(fā)展，電子收費(fèi)和交通管理系統(tǒng)廣泛應(yīng)用。例如，收費(fèi)系統(tǒng)根據(jù)不同的收費(fèi)形式、通行卡方式和人工參與程度分為兩大類———半自動收費(fèi)和全自動收費(fèi)，六種———?jiǎng)討B(tài)稱重收費(fèi)、投幣式收費(fèi)、磁卡(IC卡)收費(fèi)、計(jì)算機(jī)管理通行費(fèi)(條形碼)收費(fèi)、不停車電子收費(fèi)和紅外線收費(fèi)。德國高速公路的智能化運(yùn)輸系統(tǒng)值得學(xué)習(xí)借鑒，它運(yùn)用了目前最先進(jìn)的全球定位系統(tǒng)(GDP)和全球移動通訊系統(tǒng)(GSM)技術(shù)，主要包括全自動繳費(fèi)系統(tǒng)、預(yù)繳費(fèi)系統(tǒng)、網(wǎng)上預(yù)繳費(fèi)等。全面安裝推廣使用全自動無人值守自動發(fā)卡系統(tǒng)。有步驟地更新收費(fèi)站房設(shè)施，爭取實(shí)現(xiàn)國、省道主干線收費(fèi)站全部實(shí)現(xiàn)電視監(jiān)控及使用“收入票據(jù)信息系統(tǒng)”。

4.注重政府主導(dǎo)和政策扶持。

各國政府在收費(fèi)公路管理方面都始終發(fā)揮著調(diào)控作用：一是政府通過經(jīng)濟(jì)手段保證了收費(fèi)公路的有效運(yùn)作；二是政府通過制定優(yōu)惠政策為融資提供了良好的投資條件；三是政府通過法律手段為融資活動創(chuàng)造了有利的外部環(huán)境。

(六)提升管理人員素質(zhì)

收費(fèi)公路管理的效率和水平主要取決于管理人員的素質(zhì)。其人員配備，要從質(zhì)量、結(jié)構(gòu)與數(shù)量等綜合考慮。從質(zhì)量上，各層級人員要符合上崗要求，推進(jìn)輪崗制度，積極采取“請進(jìn)來、走出去”的方式，組織業(yè)務(wù)骨干相互交流、學(xué)習(xí)，加強(qiáng)人員業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。從結(jié)構(gòu)上，組織構(gòu)成上，應(yīng)形成高層、中層、基層管理者及一般工作人員四級模式；水平構(gòu)成上，主要包括綜合管理者、專門管理人員、技術(shù)人員、工人等；年齡構(gòu)成上，形成老中青結(jié)合的梯隊(duì)結(jié)構(gòu)，大體保持在老年和青年各占20%~30%、中年占50%~60%為宜；性格氣質(zhì)構(gòu)成上，盡量考慮彼此能接納配合的。從數(shù)量上，各級領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量要按照原則和實(shí)際來設(shè)置；技術(shù)人員配備遵循“定崗定員、一專多能”的原則；一般工作人員按照相關(guān)法規(guī)、工作任務(wù)量來安排。

作者：戚龍琦 單位：湖北三峽職業(yè)技術(shù)學(xué)院