城鎮化融資機制革新研究
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一是有利于轉變政府職能，引導民間資本參與城鎮化建設。黨的“十八大”報告指出“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系”。在推進新型城鎮化的過程中，就是要厘清政府與市場各自的職能邊界，明確財政投融資的功能定位。優化城鎮化融資機制，建立一套清晰透明、規范運作的市場規則，兼顧協調各方面利益，強化對政府的市場約束，有利于引導民間資本公平進入基礎設施、公用事業和公共服務領域，形成政府引導、社會參與的城鎮化投融資模式；有利于按市場機制調整政府與基礎設施經營企業的關系，打破政企合一的管理模式。政府則從基礎設施的壟斷經營者轉變為競爭性經營的組織者，由直接干預企業的經營活動轉變為通過維護良好的市場秩序，引導企業經營活動符合公共利益目標。二是有利于深化財稅體制改革，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制。加快構建財力與事權相適應的財稅體制，完善地方稅體系是“十二五”規劃和黨的“十八大”確定的財政體制改革的重要任務。目前，不同層級政府間財力與事權不匹配的矛盾逐漸突出，轉移支付特別是專項轉移支付大量增加，基層政府支出嚴重依賴賣地收入，既影響了財政資金的配置效率，也造成了諸多負面影響。今后一個時期，隨著營業稅改增值稅的推進，以及城鎮化帶來的地方事權擴大，這一矛盾可能更為突出。通過建立以地方特別是市級政府作為負債主體的城鎮化融資機制，有利于借助市場力量推動地方政府主動進行利益導向的財稅改革，使地方政府的隱性債務顯性化，強化對地方政府的財務約束，保證地方財政的可持續性；有利于推進省以下各級政府更科學地劃分事權；有利于激勵其加快培育穩定的地方稅源，完善地方稅收體系，增強地方政府提供公共產品的能力；有利于增強地方政府信用意識，提高地方財政信息透明度，降低融資成本。三是有利于深化金融體制改革，促進金融轉型。金融市場的基本功能是風險評估和價格發現。完善城鎮化融資機制，允許地方政府以市場化的機制適度舉債，有助于緩解地方政府與投資者之間的信息不對稱，引導金融機構和投資者通過真實的地方政府財政信息，根據不同的信用評級和償還能力確定債務融資成本，從而對地方政府的融資行為和融資能力產生約束；可以更大程度上利用價格機制促進金融資源優化配置，發揮好基礎設施建設對經濟增長的“擠入效應”。
完善城鎮化融資機制的若干建議
一是處理好政府與市場的關系，改進和完善黨政官員政績考核體系，轉變地方政府職能，促使地方政府從“建設財政”回歸公共財政。根據公共產品理論，政府主要做好基本公共服務和基礎設施領域的純公益性項目，對于一些可以實現“使用者付費”的準公共產品，則可以更多發揮市場機制的作用，引入多元化的社會資金，適度分散財政風險、減輕地方財政負擔。二是加快推進財稅體制改革，促進中央和地方政府財權與事權相匹配，合理劃分中央和地方政府的收入與事權，進一步完善轉移支付制度。適時修改《預算法》，賦予市級地方政府與城鎮化建設事權相對應的舉債權。同時探索開征房產稅、遺產稅和贈與稅、資源稅等稅種，加快培育相對穩定的地方稅源，提高基層政府公共服務能力和償債能力。三是強化對地方政府舉債的約束。建立地方政府舉債的規?？刂坪惋L險預警指標，通過制度規則約束地方政府舉債行為。強化地方人大對地方政府舉債的監督，增強民意約束。編制地方政府全景圖式的資產負債表和中長期資本預算，增強地方政府財務信息透明度。優化決策機制，按照“誰舉債誰負責”的原則，明確舉債主體和跨期的償債責任。金融領域的改革措施一是建立基礎設施的產權交易市場，完善地方政府投資項目的退出機制，以便于地方退出部分國有股權，盤活地方政府融資平臺現有的資產，通過資產證券化等金融運作手段為新項目籌集資金。二是以城鎮化未來收益為支撐，探索開展市級政府發債試點。先期可以考慮將部分城投債轉為市政收益債，將那些以公用事業為募集資金投向、以使用者付費收入為主要還款來源的城投債定位為市政收益債，享受稅收減免待遇，并在地方政府預算中設立特別賬戶，封閉管理發債資金運用和償債資產收益，同時按市政債的要求強化其信息披露和懲罰約束責任。進一步推動利率市場化改革和分層次的信用體系建設，發揮信用評級在強化市場約束中的作用。
本文作者：紀志宏作者單位：中國人民銀行研究局局長
