財(cái)政投資方向管理

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財(cái)政投資政策是國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，是政府直接參與資源配置的手段，它作為社會(huì)投資資金的重要來(lái)源渠道之一，對(duì)全社會(huì)投資的總量和流向、對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)、對(duì)生產(chǎn)力布局的合理調(diào)整，都發(fā)揮著十分重要的宏觀導(dǎo)向作用。現(xiàn)在正值制訂“十五”規(guī)則之際，本文側(cè)重就我國(guó)中長(zhǎng)期財(cái)政投資的方向和重點(diǎn)提出一些初步看法。

一、支持結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)是未來(lái)財(cái)政投資政策面臨的重大使命

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于一個(gè)極其重要的發(fā)展階段，工業(yè)化現(xiàn)代化的任務(wù)十分繁重。工業(yè)化程度的高低，是衡量一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及綜合國(guó)力的一個(gè)重要標(biāo)志。新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開放以來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的工業(yè)化取得了輝煌的成就。但是，工業(yè)化在我國(guó)仍是一項(xiàng)尚未完成的任務(wù)。我們不能因?yàn)槟壳肮I(yè)產(chǎn)品過剩，出現(xiàn)了“買方市場(chǎng)”，就認(rèn)為我國(guó)的工業(yè)化過程已經(jīng)完成。判斷一個(gè)國(guó)家所處的階段，要考慮的因素很多，但主要是人均收入水平以及工業(yè)在GDP中的比重、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市化水平等。按照世界銀行最新修訂的標(biāo)準(zhǔn)，人均國(guó)民生產(chǎn)總值在7863125美元之間的國(guó)家屬于中等收入國(guó)家，即工業(yè)化國(guó)家。1997年我國(guó)人均國(guó)民生產(chǎn)總值為860美元，1998年大約為915美元。從這單一的指標(biāo)看我國(guó)似乎已進(jìn)入中等收入國(guó)家的行列，但從就業(yè)結(jié)構(gòu)、城市化水平等方面來(lái)看，我國(guó)還具有明顯的低收入國(guó)家特征。現(xiàn)在我國(guó)非農(nóng)產(chǎn)品的增加值大約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的80％左右，但是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員僅占全社會(huì)從業(yè)人員的50％，城鎮(zhèn)人口只占總?cè)丝诘?0％。上述情況表明，中國(guó)當(dāng)前和未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須進(jìn)一步推進(jìn)工業(yè)化現(xiàn)代化進(jìn)程。

工業(yè)化的實(shí)質(zhì)是結(jié)構(gòu)調(diào)整，也就是從產(chǎn)業(yè)的低級(jí)形態(tài)不斷向產(chǎn)業(yè)的高級(jí)形態(tài)演化。而加速中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，不僅是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的一個(gè)最為緊迫的任務(wù)，而且也是整個(gè)社會(huì)主義初級(jí)階段實(shí)現(xiàn)工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)面臨的一項(xiàng)根本性任務(wù)。我國(guó)仍是一個(gè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的發(fā)展中國(guó)家，這一方面表現(xiàn)在生產(chǎn)力總體發(fā)展水平不高，另一方面表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的落后。目前從總體上講，三次產(chǎn)業(yè)的分布結(jié)構(gòu)比較粗放和落后，各類產(chǎn)業(yè)的整體素質(zhì)較低，技術(shù)落后，設(shè)備老化，產(chǎn)業(yè)趨同性、產(chǎn)品雷同性、功能單一性問題非常突出，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)需求脫節(jié)程度越來(lái)越大，一般產(chǎn)品生產(chǎn)能力過剩，許多行業(yè)和產(chǎn)品的生產(chǎn)能力已大大超過市場(chǎng)容量，但高水平加工能力和新產(chǎn)品開發(fā)能力嚴(yán)重不足。這說(shuō)明當(dāng)前我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況矛盾突出，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)社會(huì)需求結(jié)構(gòu)變化的趨勢(shì)，不適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，不適應(yīng)當(dāng)今世界技術(shù)進(jìn)步的潮流。據(jù)有關(guān)研究，21世紀(jì)將是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、科技競(jìng)爭(zhēng)更加激烈的時(shí)代，而世紀(jì)之初的一二十年更為關(guān)鍵。這一時(shí)期是國(guó)際經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)最明顯的時(shí)期，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)與結(jié)構(gòu)變動(dòng)最為劇烈的時(shí)期，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展將面臨著國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在國(guó)際上，我國(guó)面對(duì)著世界科技革命日新月異的發(fā)展，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和綜合國(guó)力較量日趨激烈，以及發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、科技占據(jù)優(yōu)勢(shì)，對(duì)我們構(gòu)成巨大壓力的新形勢(shì)，許多發(fā)達(dá)國(guó)家和一部分發(fā)展中國(guó)家，為了爭(zhēng)奪市場(chǎng)，提高本國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)地位，正以推動(dòng)本國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)過渡為主攻目標(biāo)，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在國(guó)內(nèi)，中國(guó)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)階段，出現(xiàn)了需求結(jié)構(gòu)的新的劇烈變動(dòng)，同時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)一步融合，使國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)界限逐步消失，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、國(guó)際化日益強(qiáng)化的新趨勢(shì)。在上述國(guó)際國(guó)內(nèi)未來(lái)發(fā)展的新態(tài)勢(shì)下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要能夠取得成功，唯一的出路在于：依靠科學(xué)進(jìn)步，加速結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)，提高經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)，增強(qiáng)在國(guó)際國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。因此，對(duì)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化和升級(jí)是關(guān)系今后國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的一個(gè)重大戰(zhàn)略問題。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展表明，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，政府具有不可替代的作用。市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)外部性、壟斷、扶植新產(chǎn)業(yè)、鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步等情況下，存在失效的現(xiàn)象，為彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的固有缺陷，政府以降低社會(huì)成本或增加社會(huì)效益為準(zhǔn)則，依靠產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)，而財(cái)政政策尤其是財(cái)政投資政策是政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要手段。如果沒有政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和調(diào)控，缺乏財(cái)政的有力配合和支持，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)必然會(huì)嚴(yán)重受阻。因此今后的財(cái)政投資政策必須從國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀全局著眼，把支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)當(dāng)作自身的一項(xiàng)重大使命。

二、對(duì)未來(lái)中長(zhǎng)期財(cái)政投資方向和重點(diǎn)的若干考慮

深入分析，在今后一個(gè)時(shí)期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)過程中，國(guó)家財(cái)政應(yīng)把以下若干方面或產(chǎn)業(yè)作為投資的主要方向和重點(diǎn)：

第一，繼續(xù)支持社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，它是為人類生產(chǎn)與生活提供服務(wù)不可或缺的物質(zhì)載體和基本要素，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中具有重要的產(chǎn)業(yè)地位和戰(zhàn)略地位。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的基礎(chǔ)，特別是在工業(yè)化初期，包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，更是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)增長(zhǎng)的主動(dòng)力，盡管我國(guó)目前所面臨的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境、科技進(jìn)步等與發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化初期相比，已發(fā)生了巨大的變化，盡管我國(guó)的消費(fèi)結(jié)構(gòu)多樣化比發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)得更快，但這只能加大我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的難度和緊迫性，要求我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)既能夠盡快建立起重化工業(yè)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，又能夠滿足消費(fèi)多樣化的要求，而不能跳過工業(yè)化初期階段所必須完成的任務(wù)。由此可見，大力發(fā)展社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施如鐵路、公路網(wǎng)的建設(shè)，城市化及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，仍是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可逾越的階段。此外，基礎(chǔ)不僅通過自身的發(fā)展來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，往往還通過為其它產(chǎn)業(yè)提供直接或間接的服務(wù)，來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城市自來(lái)水供應(yīng)量的70％，煤氣供應(yīng)量的77％，液化石油氣供應(yīng)量的30％，電力供應(yīng)的80％都是直接用于生產(chǎn)之中。另有一些基礎(chǔ)設(shè)施部門雖然不直接參與到生產(chǎn)過程中去，但都是生產(chǎn)所依賴的外部支持條件和技術(shù)保障，如電信的發(fā)達(dá)、道路的通暢都是生產(chǎn)正常進(jìn)行所必需的基本條件。因此，基礎(chǔ)設(shè)施在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中應(yīng)處于優(yōu)先和超前發(fā)展的地位。

90年代以來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施一直是我國(guó)政府主動(dòng)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中重要加強(qiáng)的領(lǐng)域。特別是1998年和1999年，國(guó)家實(shí)行積極的財(cái)政政策，增發(fā)2100億國(guó)債，主要投資用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，不僅促使社會(huì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得新的進(jìn)展和成就，而且對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了至關(guān)重要的作用。但必須看到，當(dāng)前中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施整體水平依然不高，與國(guó)民發(fā)展和人民生活的要求還很不適應(yīng)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)脆弱的狀況還遠(yuǎn)未根本改變，農(nóng)村的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的狀況十分落后，嚴(yán)重制約了農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展和生活水平的提高；生態(tài)環(huán)境問題愈益突出。我國(guó)的森林覆蓋率僅為14％，相當(dāng)于世界平均水平的1／3。全國(guó)水土流失面積3．67億公頃，占國(guó)土面積的38．2％，水土流失使我國(guó)每年平均損失耕地100萬(wàn)畝以上，并加劇了河流泥沙淤積；我國(guó)交通運(yùn)輸仍處于比較落后的狀態(tài)，路網(wǎng)規(guī)模小，技術(shù)裝備落后。在鐵路密度、復(fù)線率、電氣化率、行車速度和集裝箱、冷藏箱等現(xiàn)代化運(yùn)輸手段方面，與國(guó)外相比有很大差距。目前我國(guó)鐵路網(wǎng)密度分別是美國(guó)的1／3，日本的1／5和俄羅斯的1／3。我國(guó)的公路建設(shè)無(wú)論是數(shù)量方面，還是質(zhì)量方面，都存在欠缺。按國(guó)土面積計(jì)算，目前我國(guó)每平方公里國(guó)土擁有公路0．12公里，即使是東部沿海地區(qū)也只有0．3公里，這大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家，與印度每平方公里擁有公路0．61公里相比，差距也很大。我國(guó)至今還沒有一條貫穿南北或東西向的高等級(jí)公路，區(qū)域性高速公路建設(shè)剛剛起步，在121萬(wàn)公里總里程中，國(guó)道主干線僅10萬(wàn)公里，高速公路6000公里。上述情況表明，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施仍是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，也仍應(yīng)當(dāng)成為下一步國(guó)家財(cái)政投資的一個(gè)重點(diǎn)。

國(guó)家財(cái)政強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，既能有效刺激國(guó)內(nèi)需求，迅速帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能避免重復(fù)建設(shè)，有利于調(diào)整改善投資與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而且投資風(fēng)險(xiǎn)小，長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益好，能為閑散資金找出路，為下崗職工和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力創(chuàng)造較多的就業(yè)機(jī)會(huì)，有利于增加城鄉(xiāng)居民消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不良性循環(huán)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。世界銀行1994年《發(fā)展研究報(bào)告－為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》深刻論述了基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，指出基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出是同步增長(zhǎng)的－基礎(chǔ)設(shè)施存量增長(zhǎng)1％，GDP就會(huì)增長(zhǎng)1％，各國(guó)都是如此。該報(bào)告甚至還認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施完備與否，有助于決定一國(guó)成功和另一國(guó)的失敗，無(wú)論是在使生產(chǎn)多樣化，擴(kuò)大貿(mào)易，解決人口增長(zhǎng)問題方面，還是減輕貧困（絕大多數(shù)窮人居住在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)村非農(nóng)業(yè)就業(yè)增長(zhǎng)與基礎(chǔ)設(shè)施的提供密切相關(guān)）及改善環(huán)境條件方面，都具有顯著作用。因此，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，特別是考慮到中國(guó)當(dāng)前內(nèi)需不足、社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施總體落后的現(xiàn)實(shí)情況，國(guó)家財(cái)政采取措施，加大基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，無(wú)疑是一項(xiàng)符合國(guó)情的正確選擇。

第二，著力強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。

我國(guó)是一個(gè)人口眾多的國(guó)家，農(nóng)業(yè)自然資源相對(duì)稀缺，人均耕地只有世界平均水平的1／3，人均水資源占有量只有世界平均水平的1／3，這一基本國(guó)情決定我國(guó)工業(yè)化、現(xiàn)代化必須同農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的穩(wěn)固緊密地結(jié)合在一起，也客觀上要求國(guó)家財(cái)政應(yīng)高度重視農(nóng)業(yè)投資。

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，在國(guó)家的宏觀調(diào)控中只能加強(qiáng)，不能削弱，尤其在當(dāng)前農(nóng)業(yè)連年豐收、農(nóng)產(chǎn)品供大于求的情況下，更需要注意防止忽視、放松農(nóng)業(yè)的傾向。從以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品的供給充裕、糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存增多時(shí)，人們往往容易產(chǎn)生盲目樂觀的情緒，輕率地認(rèn)為農(nóng)業(yè)已經(jīng)過關(guān)，出現(xiàn)忽視農(nóng)業(yè)的傾向。由此也往往導(dǎo)致豐收之后出現(xiàn)農(nóng)業(yè)徘徊甚至滑坡，結(jié)果造成農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系再度緊張，便經(jīng)濟(jì)工作的全局陷入被動(dòng)。農(nóng)業(yè)一旦出現(xiàn)問題，往往需要好幾年才能緩過勁來(lái)。這幾年我國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠克服亞洲金融危機(jī)帶來(lái)的困難，農(nóng)業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)。沒有這幾年農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品供給充足，我們經(jīng)濟(jì)生活中的困難就會(huì)更大。因此，在當(dāng)前整個(gè)經(jīng)濟(jì)工作中需要解決的矛盾和問題較多情況下，農(nóng)業(yè)尤其不能出問題，這是關(guān)系到整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的大事。還需指出的是，當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品供大于求的狀況只是階段性的、結(jié)構(gòu)性的，還不能說(shuō)農(nóng)業(yè)已出現(xiàn)了大量剩余，現(xiàn)在我國(guó)人均占有糧食只有800斤，比世界平均水平低一半。而且從今后的趨勢(shì)看，隨著人口數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，人口與資源的矛盾將會(huì)日益突出，農(nóng)產(chǎn)品供求形勢(shì)也將會(huì)趨緊。因此，農(nóng)業(yè)問題從中國(guó)當(dāng)前及長(zhǎng)遠(yuǎn)看都具有特殊的重要性，必須切實(shí)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)，將農(nóng)業(yè)擺在國(guó)家宏觀調(diào)控的重要位置。

財(cái)政的農(nóng)業(yè)投資政策是國(guó)家支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的重要手段。近幾年農(nóng)業(yè)投資力度雖然有所增強(qiáng)，但由于歷史上欠帳較多，農(nóng)業(yè)投資長(zhǎng)時(shí)期徘徊不前，甚至有所下降，由此導(dǎo)致目前農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不穩(wěn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的問題并沒有根本性改觀。資料表明，80年代以來(lái)，國(guó)家財(cái)政基本建設(shè)投資中，用于農(nóng)業(yè)的投資份額總體上是下降的，1980年為2．9％，1985年為1．6％，1990年為1．4％，1995年1．0％，1997年為1．5％，1998年為1．8％。這種比例與農(nóng)業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用是極不相稱的。由于政府對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)投入不足，一定程度上使我國(guó)水利設(shè)施嚴(yán)重失修，大江、大河、大湖得不到有效治理，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力下降，大面積洪澇干旱災(zāi)害頻繁發(fā)生，水土流失狀況嚴(yán)重，沙漠化趨勢(shì)正在發(fā)展，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化。這一情況表明，為了強(qiáng)化國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)，確保農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須高度重視對(duì)財(cái)政支農(nóng)投資政策作用，采取有效措施，強(qiáng)化國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的資金投入。

財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的重點(diǎn)在于，支持那些風(fēng)險(xiǎn)大、投資經(jīng)濟(jì)效益低、對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展起著保護(hù)性、開發(fā)性或有示范效益的項(xiàng)目，如大中型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研和新技術(shù)推廣、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面投資，這是其它農(nóng)業(yè)投資主體所難以承擔(dān)的，也是政府財(cái)政保護(hù)農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)所在。此外，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)及其中央與地方所處的地位看，不同政府級(jí)次的財(cái)政農(nóng)業(yè)投資應(yīng)該有所側(cè)重。具體主要根據(jù)政府承擔(dān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)與事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的受益范圍大小、外部效果的有無(wú)，來(lái)劃分各級(jí)財(cái)政農(nóng)業(yè)投資范圍，充分體現(xiàn)誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)責(zé)原則。就農(nóng)業(yè)建設(shè)性、事業(yè)性投資權(quán)的劃分看，大體應(yīng)是：中央財(cái)政應(yīng)主要承擔(dān)關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局、屬于全國(guó)范圍或跨地區(qū)、地方無(wú)力承擔(dān)或不適宜由于地方承擔(dān)的支出，如大江大河治理、大型生態(tài)農(nóng)業(yè)保護(hù)工程、帶有全局性、方向性的重點(diǎn)農(nóng)業(yè)科技開發(fā)及大型糧棉基地建設(shè)等；省級(jí)財(cái)政掌握的投資，應(yīng)主要包括全省性及跨地市水利工程建設(shè)，全省性農(nóng)林水利事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，重大科技成果推廣應(yīng)用等；市地縣財(cái)政應(yīng)在承擔(dān)本地區(qū)域農(nóng)業(yè)工程設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)、社會(huì)化服務(wù)體系及推廣先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)技術(shù)等。

第二，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)給予支持。

支柱產(chǎn)業(yè)在不同的國(guó)家及不同的發(fā)展階段，無(wú)疑具有不同的選擇。據(jù)有關(guān)研究，發(fā)展中國(guó)家支柱產(chǎn)業(yè)形成具有三個(gè)要素，即技術(shù)關(guān)聯(lián)、市場(chǎng)需求與國(guó)家發(fā)展目標(biāo)。由此出發(fā)，中國(guó)政府將機(jī)械工業(yè)、電子工業(yè)、汽車工業(yè)、石油化學(xué)工業(yè)和建設(shè)業(yè)作為跨世紀(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)加以扶持。無(wú)疑也是未來(lái)國(guó)家財(cái)政投資政策需要給予關(guān)注和重視的一個(gè)重要投資領(lǐng)域。

80年代以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入水平的逐步提高，社會(huì)需求結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化。加快機(jī)械、電子、汽車、石化等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展正是為了適應(yīng)這種變化。目前中國(guó)經(jīng)過幾十年建設(shè)與發(fā)展，已建成了龐大的工業(yè)體系，但工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)裝備水平仍然比較落后，現(xiàn)在真正達(dá)到80年代末或90年代初期國(guó)際先進(jìn)水平的技術(shù)裝備不到15％。80％以上的生產(chǎn)技術(shù)裝備仍停留在80年代初期的水平上。因此，工業(yè)以及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)都面臨著進(jìn)行大規(guī)模的設(shè)備更新和技術(shù)改造的艱巨任務(wù)，從而要求機(jī)構(gòu)、電子、工業(yè)部門提供更先進(jìn)的技術(shù)裝備。從消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，改革開放以來(lái)，隨著城鄉(xiāng)居民收入水平的提高，生活水平在解決溫飽問題之后，已開始向小康生活過渡。在消費(fèi)構(gòu)成中，用于購(gòu)買衣食的消費(fèi)支出相對(duì)下降，而住、用、行的消費(fèi)支出則逐年上升，這就對(duì)汽車業(yè)、建筑業(yè)發(fā)展提出了新的要求。因此，當(dāng)前強(qiáng)調(diào)支持和振興支柱產(chǎn)業(yè)是適應(yīng)中國(guó)社會(huì)需求結(jié)構(gòu)變化的正確選擇。此外，還需看到，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快和國(guó)際貿(mào)易額的擴(kuò)大，國(guó)與國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，而支持和振興支柱產(chǎn)業(yè)是改善貿(mào)易結(jié)構(gòu)和提高中國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵途徑。傳統(tǒng)貿(mào)易理論認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家生產(chǎn)的產(chǎn)品，只要具有比較優(yōu)勢(shì)，例如資源稟賦條件好，有廉價(jià)勞動(dòng)力，在國(guó)際分工與交換中就能獲得較高的比較利益。但是隨著科學(xué)技術(shù)在工業(yè)生產(chǎn)中的作用日益突出，資源稟賦和勞動(dòng)力的比較優(yōu)勢(shì)的作用逐步減弱，國(guó)際貿(mào)易中的競(jìng)爭(zhēng)力越來(lái)越取決于產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織方式和科學(xué)技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用水平。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，尤其是發(fā)展中的大國(guó)，出口產(chǎn)品如果長(zhǎng)期停留在以初級(jí)產(chǎn)品和勞動(dòng)密集型產(chǎn)品為主的水平上，那么它的貿(mào)易條件將會(huì)惡化，在國(guó)際交換和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。這一問題在中國(guó)加入WTO之后將會(huì)變得更加嚴(yán)峻。即是說(shuō)，中國(guó)的支柱產(chǎn)業(yè)如果上不去，不僅影響我們出口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而且為外國(guó)相應(yīng)的產(chǎn)品更多地進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)開了方便之門。要改變和避免這種格局，適應(yīng)中國(guó)加入WTO的形勢(shì)要求，必須加快技術(shù)密集和附加價(jià)值高的支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，與發(fā)達(dá)國(guó)家之間產(chǎn)品生產(chǎn)和交換的分工逐步從垂直分工向水平分工轉(zhuǎn)變。從以上分析可以看出，振興支柱產(chǎn)業(yè)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的跨世紀(jì)戰(zhàn)略任務(wù)，是提高中國(guó)綜合國(guó)力水平及其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力的重要一環(huán)。

當(dāng)前中國(guó)的支柱產(chǎn)業(yè)盡管已有了長(zhǎng)足發(fā)展，但現(xiàn)狀不容樂觀，主要問題有兩個(gè)方面：其一，技術(shù)創(chuàng)新不夠。機(jī)械、電子、石化和汽車工業(yè)均屬于技術(shù)密集型行業(yè)，產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際上是技術(shù)開發(fā)能力的競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)的機(jī)械、電子、石化和汽車工業(yè)總體的技術(shù)水平比工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家要落后15－20年，突出表現(xiàn)在產(chǎn)品的設(shè)計(jì)和制造工藝落后，技術(shù)裝備陳舊，對(duì)引進(jìn)技術(shù)的消化吸收能力薄弱。如在我國(guó)的電子工業(yè)中，關(guān)鍵性電子產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)落后，中國(guó)目前生產(chǎn)的集成電路芯片，其中大規(guī)模集成電路芯片產(chǎn)量不到30％。集成電路芯片產(chǎn)量在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的占有率只有20－25％，70％以上的成電路芯片依靠進(jìn)口。大規(guī)模集成電路技術(shù)落后，已成為制約中國(guó)電子工業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。我國(guó)的機(jī)械工業(yè)和發(fā)達(dá)國(guó)家相比亦有較大差距，其主導(dǎo)產(chǎn)品達(dá)到90年代水平的只占17％，80年代水平的占52％，30％的主導(dǎo)產(chǎn)品仍為60－70年代的水平。大中型機(jī)械企業(yè)2000多種主導(dǎo)產(chǎn)品的平均壽命周期為10．5年，是美國(guó)一些機(jī)械業(yè)企業(yè)產(chǎn)品生命周期的3．5倍，說(shuō)明中國(guó)機(jī)械工業(yè)產(chǎn)品更新?lián)Q代緩慢，不適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的要求。由于許多產(chǎn)品性能落后，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，從而使機(jī)械工業(yè)產(chǎn)品的很大一部分市場(chǎng)被進(jìn)口產(chǎn)品占領(lǐng)。其二，企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前中國(guó)支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍存在的問題是，生產(chǎn)集中度低，分散和低水平重復(fù)嚴(yán)重，遠(yuǎn)未達(dá)到合理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求。我國(guó)的汽車行業(yè)，整車生產(chǎn)廠家有125，企業(yè)數(shù)居世界第一，但汽車總量還低于世界上排名第九位的菲亞特汽車公司一家年產(chǎn)量，在其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，也存在著分散化和小型化的問題，這是影響和制約中國(guó)支柱產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的又一重要原因。

中國(guó)支柱產(chǎn)業(yè)的振興是關(guān)乎國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)能力的一個(gè)重大問題。為了有效地解決支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，必須高度重視資金投入。由于機(jī)械、電子、石油、化工、汽車和建筑業(yè)都屬于技術(shù)密集和資金密集型產(chǎn)業(yè)，并要求起點(diǎn)投資強(qiáng)度高，這樣才能在較短的時(shí)間內(nèi)形成經(jīng)濟(jì)規(guī)模，采用更先進(jìn)的技術(shù)裝備，否則靠零打碎敲，商品很難有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。由于中國(guó)投資體制已發(fā)生變化，國(guó)家預(yù)算內(nèi)的投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重不到10％。在投資主體多元的情況下主要靠企業(yè)自籌，但目前國(guó)有企業(yè)從資本市場(chǎng)上進(jìn)行直接融資的機(jī)制還不成熟。因此如何集中資金加強(qiáng)對(duì)支柱產(chǎn)業(yè)的投資是振興支柱產(chǎn)業(yè)面臨的突出矛盾。基本思路有兩條：一條是將市場(chǎng)化籌資作為基本的資金渠道。包括依靠企業(yè)增強(qiáng)自我積累能力，實(shí)行滾動(dòng)式發(fā)展；賦予企業(yè)在資本市場(chǎng)上進(jìn)行直接融資的權(quán)力，如實(shí)行股份制改造，并允許具備條件的企業(yè)的股票上市，或者發(fā)行企業(yè)債券；通過組織企業(yè)集團(tuán)或兼并的途徑，進(jìn)行資產(chǎn)重組，充分利用現(xiàn)有企業(yè)的資產(chǎn)存量；銀行對(duì)支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的骨干企業(yè)實(shí)行資金扶持政策；以及繼續(xù)積極利用外資等。另一條是作為政府財(cái)政，仍應(yīng)從政策上和資金上扶持國(guó)家支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國(guó)家財(cái)力在一定時(shí)期內(nèi)總是有限的，財(cái)政對(duì)國(guó)家支柱產(chǎn)業(yè)扶持的投資政策必須突出重點(diǎn)，擇優(yōu)扶持，避免撒“糊椒面”。此外要注重優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，將財(cái)政投資主要用于企業(yè)的技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新，這對(duì)于促進(jìn)中國(guó)支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展，無(wú)疑是十分有益的。

第四，大力扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

現(xiàn)代社會(huì)是科技高速發(fā)展的社會(huì)，科學(xué)技術(shù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系越來(lái)越密切。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)看，我國(guó)當(dāng)前和今后的現(xiàn)代化建設(shè)，必須更加倚重于科技進(jìn)步，而大力強(qiáng)化高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是推進(jìn)中國(guó)科技進(jìn)步、促進(jìn)生產(chǎn)力水平提高的重要途徑。

國(guó)內(nèi)外理論研究和實(shí)踐表明，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的影響，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是提高社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)效率。近代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要不是靠勞動(dòng)者人數(shù)和勞動(dòng)量的增加,而是靠提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，而勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的根本途徑是建立在科技進(jìn)步的基礎(chǔ)上。有關(guān)研究說(shuō)明，二次大戰(zhàn)后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很大程度上靠的是科技進(jìn)步。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家中科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率為60％－70％，發(fā)展中國(guó)家也達(dá)到30％左右。二是推動(dòng)了生產(chǎn)的社會(huì)化進(jìn)程。傳統(tǒng)的生產(chǎn)是一種相隔絕、相互孤立的個(gè)體生產(chǎn)。而現(xiàn)代生產(chǎn)則是相互聯(lián)系、相互依賴的社會(huì)生產(chǎn)。在現(xiàn)代社會(huì)中，生產(chǎn)分工的細(xì)化和生產(chǎn)協(xié)作的加強(qiáng)，使整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)成為一巨大的有機(jī)網(wǎng)絡(luò)，任何一個(gè)企業(yè)都很難單獨(dú)承擔(dān)一種產(chǎn)品的全部產(chǎn)生過程，而只能承擔(dān)其中的若干作業(yè)；同時(shí)，原材料的取得和產(chǎn)品的銷售也日益國(guó)際化，各個(gè)國(guó)家在國(guó)際經(jīng)濟(jì)大網(wǎng)絡(luò)中的依賴性日益增強(qiáng)。三是改變了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。科技進(jìn)步直接影響著一個(gè)國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的狀況。戰(zhàn)后在西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，第一產(chǎn)業(yè)的比重急劇下降，第二產(chǎn)業(yè)相對(duì)穩(wěn)定，第三產(chǎn)業(yè)的比重急劇上升。這是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展的必然結(jié)果。尤其值得注意的是，在各個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，技術(shù)裝備程度和科技含量顯著上升，這對(duì)于優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和出口結(jié)構(gòu)、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力起到了十分重要的作用。四是人類面臨的一些重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的解決，相當(dāng)程度上依賴科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。例如，為解決日益嚴(yán)重的人類能源危機(jī)，通過新能源技術(shù)的開發(fā)，太陽(yáng)能、風(fēng)能、海洋能、生物能，尤其是核能將成為基本滿足人類需要的新能源。歷史和現(xiàn)實(shí)深刻地表明，科學(xué)技術(shù)不僅本身就是生產(chǎn)力，而且是第一生產(chǎn)力，是人類社會(huì)發(fā)展的首要推動(dòng)力量。

正因如此，當(dāng)今世界各國(guó)都非常重視科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，不斷調(diào)整科技政策和發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)科技事業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。尤其是在當(dāng)前以信息革命為主導(dǎo)的新技術(shù)革命推動(dòng)下，各國(guó)政府特別是發(fā)達(dá)國(guó)家一方面把強(qiáng)化研究開發(fā)投資，奪取下個(gè)世紀(jì)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)制高點(diǎn)作為國(guó)家戰(zhàn)略的重點(diǎn)，發(fā)達(dá)國(guó)家每年用于研究開發(fā)的投資占當(dāng)年國(guó)民生產(chǎn)總值的比重已達(dá)2．3％以上；另一方面，他們又非常注重高技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化，不斷擴(kuò)大高技術(shù)產(chǎn)品的市場(chǎng)份額，積極運(yùn)用高技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過80年代的調(diào)整和發(fā)展，目前發(fā)達(dá)國(guó)家的制造業(yè)結(jié)構(gòu)的高技術(shù)趨勢(shì)已十分明顯，從1985年到1995年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)的制造業(yè)中，高技術(shù)工業(yè)的生產(chǎn)和出口所占比重增加一倍以上，達(dá)到20％－25％左右，計(jì)算、電子和航空航天等技術(shù)工業(yè)成為發(fā)展最迅速的產(chǎn)業(yè)。美國(guó)的表現(xiàn)尤其突出，高技術(shù)工業(yè)的增加值占制造業(yè)的比重由1970得和18．2％增加到1994年的24．2％，高技術(shù)工業(yè)的出口占制造業(yè)的比重由1970年的25．9％增加到1993年的37．3％。

在我國(guó)，由于長(zhǎng)期以來(lái)缺乏靈活、有效的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制以及科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還存在不少體制障礙等，現(xiàn)行的投資、信貸體制基本上只支持風(fēng)險(xiǎn)小且有擔(dān)保的傳統(tǒng)企業(yè)，而對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)大、目前無(wú)明顯效益且無(wú)人擔(dān)保的高技術(shù)企業(yè)缺乏必要的支持。1978年到1988年，國(guó)家財(cái)政用于科學(xué)研究的支出增長(zhǎng)了1．23倍，年平均增長(zhǎng)2．6％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和其它投資增長(zhǎng)的速度，也根本不能滿足科技發(fā)展的需要。從科技部門在基本建設(shè)投資中所占的比重看，1981年為2．2％，以后逐年下降，到1997年下降為0．7％；從科研經(jīng)費(fèi)占GDP的比重看，1997年我國(guó)只有0．5％，而美國(guó)1988年為2．6％，日本為2．8％，英國(guó)、法國(guó)均為2．3％，就連印度也達(dá)到0．9％；從高技術(shù)產(chǎn)業(yè)本身投入來(lái)看，1995年我國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)中R＆D經(jīng)費(fèi)最高的儀器儀表及文化辦公用機(jī)械制造業(yè)，其R＆D經(jīng)費(fèi)占其增加值的比重也不足3％，而OECD國(guó)家1980年即達(dá)到20％左右。1997年我國(guó)基本建設(shè)投資中，用于制造業(yè)的投資1532億元，占全部基本建設(shè)投資比重為15．4％，而同期用于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資（主要包括飛機(jī)航空器制造、辦公及計(jì)算設(shè)備制造、通訊設(shè)備制造、醫(yī)藥品制造、科學(xué)儀器制造、電氣設(shè)備制造的投資等）均為82億元，占全部基本建設(shè)投資的比重僅為0．8％。可見，投入不足已成為制約我國(guó)高科技發(fā)展的一個(gè)主要原因，必須下大力氣解決。

從長(zhǎng)期看，隨著科技體制改革的深入和科技投入體系的多元化發(fā)展，我國(guó)科技投入將由以政府投入為主逐步轉(zhuǎn)向非政府投入為主，并呈現(xiàn)出多元化的投入格局。但是，由于目前我國(guó)的科技投入體系尚處于發(fā)育時(shí)期，近期政府舉辦的科研機(jī)構(gòu)仍將是主要的科技力量，重大科研項(xiàng)目也將由政府組織實(shí)施。這就決定了財(cái)政部門在促進(jìn)科技進(jìn)步中擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)，財(cái)政科技投資在全社會(huì)科技投資中仍將發(fā)揮主渠道作用。特別是在國(guó)家科技發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施、科技工程的運(yùn)轉(zhuǎn)以及科研院所的發(fā)展上，財(cái)政科技投資起著主導(dǎo)作用，直接或間接地影響著產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，客觀上要求各級(jí)政府切實(shí)強(qiáng)化財(cái)政科技投資。一方面要增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性，確保預(yù)算安排的科技投資增長(zhǎng)高于經(jīng)常財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度；另一方面在財(cái)政超收部分的分配上，要確保財(cái)政超收部分分配中按規(guī)定的比例安排科技投入。通過上述措施，促使財(cái)政科技投資比重逐步提高，從而加速中國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步充分發(fā)揮科技進(jìn)步在發(fā)展中的作用。