城鄉養老保險制度銜接的可行性
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1、《暫行辦法》規定以是否在職保繳費滿15年作為養老保險制度間的銜接標準是解決銜接問題的一大亮點。因為職保、新農保、城居保制度都規定繳費年限滿15年為按月享受基本養老金的條件，而職保的待遇水平相對較高。按照規定，只要滿足參加職保的繳費年限，無論在新農保或城居保繳費多長時間，都可以轉入職保合并計算待遇，有利于最大限度地保障參保人員的權益，同時引導參保人員長期參保、持續繳費；而對由于各種原因在職保繳費不足15年的，按照社會保險法的規定從職保轉入新農保或城居保，由后者發揮“兜底”功能，也避免因職保繳費年限不足而造成參保人員的權益損失。
2、《暫行辦法》規定將重復參保的個人繳費部分退還本人，可以減少重復參保的現象。我國在之前由于缺乏銜接辦法，養老保險存在大量的重復參保情況。國家審計署在2012年8月的社保審計報告顯示，截至2011年底，我國有112.42萬人重復參加三類養老保險，9.27萬人重復領取養老金6845.29萬元。重復繳費給一些人員帶去了的額外的繳費負擔，重復享受養老金也給國家財政帶來了負擔。辦法實施后，可以幫助減少此類問題，重復參保時段的新農保或城居保個人繳費會退還本人，辦法優先保留職保也考慮到了職保待遇更好的情況，能更好的保障參保人員的權益。綜上兩點，《暫行辦法》從銜接辦法的制定上來說，具有一定的可行性。
二、《暫行辦法》設計存在的問題
1、年限折算政策不合理。①職保轉到新農保或城居保時繳費年限直接合并累加為新農保或城居保的繳費年限的規定不合理。職保在繳費和待遇方面都高出新農保、城居保很多倍，從待遇來說，職保轉移到新農保、城居保其本身就存在一定的損失，從繳費來說，將職保年限直接合并累加到新農保城居保上無異于強迫其選擇高繳費檔次，這樣不符合新農保和城居保參保自愿的原則，會傷害參保者的權益和積極性。②從新農保或城居保轉移到職保不能將年限合并累加的規定不合理。雖然新農保和城居保轉到職保的繳費年限直接合并累加不行，但是直接將參保人過去在新農保和城居保的繳費年限忽略不計也是不合理的，在一定程度上損害了參保人的權益。
2、不轉統籌金不公平。《暫行辦法》規定：將職保轉到農保或新農保中只能轉走個人賬戶部分，社會統籌不能轉走不公平。①不轉統籌基金容易導致流動人口的不平衡心理。在參保城鎮職工養老保險的過程中，供職單位所繳納的20%的部分雖然是納入統籌基金，但這與參保人卻有著緊密的聯系，如果沒有他們辛苦的工作企業也不會為他們繳納保費。但是農民工在城里參保斷斷續續，多數人無法達到15年的職保參保要求，按照《暫行辦法》的做法，在轉移時，職保統籌基金完全忽略不計，就相當于他們為城里人做了貢獻，損害了他們的利益，加上新農保和城居保的待遇又低，對他們來說這的確不公平。②不轉統籌金會導致職保的支付壓力增大。新農保和城居保的待遇本來就低，從職保轉過去本來就很不劃算，再加上統籌金還不能隨之轉移，從職保轉到新農保和城居保就更不合算。參保人只要稍微計算一下，就會知道留在職保比轉回新農保城居保待遇要高得多，在這種差異的驅使下，必定會有更多人愿意選擇留在職保，從而增加職保的支付壓力。
三、《暫行辦法》的設計問題出現的原因
1、造成《暫行辦法》年限折算規定不合理設計的原因。暫行辦法之所以這樣設計是出于以下幾個方面的考慮：①職保的繳費水平高于新農保和城居保許多，從職保轉移到新農保和城居保采用直接合并累加的方式比較方便，直接，能夠保證基金轉移的效率。②從繳費低的新農保和城居保轉到繳費高的職保如果采用合并累加的方式，會造成兩方養老資金的不平衡，而且職保待遇高出新農保和城居保，允許直接合并累加會造成道德風險。但是他們未能將新農保城居保和職保之間由繳費差別產生的時間轉換差別考慮進去，未充分體現城鄉公平，仍然在維護現有的差距大且碎片化的養老格局。
2、造成《暫行辦法》不轉統籌基金的不公平設計的原因。暫行辦法之所以這樣設計是出于以下幾個方面的考慮：①統籌基金是國家對職保制度的專門安排，基本功能是保障職保退休人員的基本生活；新農保、城居保制度中沒有這一安排，而另外安排了政府全額支付的基礎養老金。②人資部認為，統籌基金與個人賬戶性質不同，不屬于個人所有。參保人員從職保轉入新農保或城居保，不轉移統籌基金，也不影響其個人權益。但是他們沒有將從職保移到新農保和城居保的利益損失考慮進去，而且統籌基金部分和個人之間密切相關，辦法的規定沒有充分兼顧到公平。
四、關于《暫行辦法》設計所存問題的建議
1、關于《暫行辦法》養老保險關系銜接年限折算方式的建議。①職保轉移到新農保、城居保時，先讓參保人自己選擇新農保或城居保的繳費檔次，然后再將職保的個人賬戶總額除以他所選擇的繳費檔次額度折算出職保對新農保或城居保的抵償年限，如果折算后新農保或城居保的繳費時間還沒達到15年，則參保人繼續參保繳費。這種方式能充分體現對參保者個人意愿的尊重。②對于參保人從新農保、城居保轉到職保的情況，一方面應該讓他們按照新農保、城居保個人賬戶累計額除以當地職工養老保險的最低繳費額度的方法來折算一定的繳費時間抵償一部分職保的繳費年限，另一方面，可以讓參保人按照之前中斷職保的時間來進行職保保費的補繳（不超過15年）。
2、對《暫行辦法》統籌金轉移問題的建議。對于從職保轉到新農保城居保的情況，企業為參保人繳納的20%社會統籌部分必須隨職保轉移到新農保或城居保的個人賬戶中，以此來補償其利益的損失。但是，如果轉移全部社會統籌部分的話，在一定程度上會影響職保的支付情況，損害其他參保人的利益，所以出于不損害他人利益的考慮，統籌金只能轉移一部分，這個比例要考慮到目前職保的運營情況以及政府財政的狀況，在不給其收支帶去太大影響的前提下進行科學測算。
五、結束語
老吾老以及人之老，在人口老齡化的趨勢下，社會養老保險體系亟待建設和完善，而實現城鄉養老保險制度的銜接更是其中的關鍵。雖然人社部已經頒布了《暫行辦法》，具有一定的可行性，但是仍然不能改變碎片化的社會養老保險體系格局。雖然它在解決流動人口養老關系的轉移接續問題上有一些進步，但還并不是真正意義上的轉移方案，其中的條件非常苛刻，依然是在維護破碎的、分層化的養老保險制度。對于《暫行辦法》，有關部門應該就此進一步征求廣大群眾的意見，繼續對其進行完善。
作者：張紫薇黃蕊劉陽單位：湖南農業大學公共管理與法學學院
