民法典和土地管理法
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民法典和土地管理法范文第1篇
備受公眾關(guān)注的《不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》，未能按照2013年初國(guó)務(wù)院所表示的那樣在今年6月底出臺(tái)。這說(shuō)明以統(tǒng)一立法的形式規(guī)制全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度很難一蹴而就。盡管涉及到各部門利益和既得利益者權(quán)益等一系列敏感問(wèn)題和法律協(xié)調(diào)問(wèn)題，但從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大趨勢(shì)來(lái)看，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記立法勢(shì)在必行。
不動(dòng)產(chǎn)登記作為民事產(chǎn)權(quán)變更和公示的主要方式，廣泛存在于各國(guó)立法之中，在我國(guó)2007年的《物權(quán)法》中也有明文體現(xiàn)。最早不動(dòng)產(chǎn)登記源于明確產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)效力，法國(guó)在1804年的民法典中最先規(guī)定了該項(xiàng)制度。最初拿破侖成立的立法團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)不經(jīng)登記變更的，不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力，這無(wú)疑是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易中安全風(fēng)險(xiǎn)的最佳控制。不過(guò)，草案一出，很多法國(guó)貴族階層非常反對(duì)，因?yàn)榈怯浿贫群芸赡軙?huì)觸及到權(quán)貴產(chǎn)權(quán)公示、增加額外稅收負(fù)擔(dān)等問(wèn)題，所以，最后拿破侖皇帝在頒布民法典時(shí)做出妥協(xié)，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)交易中的登記只作為“對(duì)抗”條件，而非必要條件。法國(guó)這樣的立法對(duì)后世影響深遠(yuǎn)，一定程度上解決了不動(dòng)產(chǎn)交易風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，但是，卻因登記“非必要條件”使得效果大打折扣。
后來(lái)，統(tǒng)一不久的德國(guó)也頒布了民法典，長(zhǎng)期戰(zhàn)亂使得該國(guó)產(chǎn)權(quán)非常不明確，因此，德國(guó)首先確立了不動(dòng)產(chǎn)交易變更必須登記，不登記的不發(fā)生無(wú)權(quán)變更效力。這樣一來(lái)，在德國(guó)首先確立了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，這對(duì)德國(guó)日后經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到很大的積極作用。
我國(guó)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記在物權(quán)法上的效力屬于德國(guó)式立法，即不登記的不動(dòng)產(chǎn)交易變更，不發(fā)生物權(quán)效力。對(duì)機(jī)動(dòng)車等物權(quán)變動(dòng)沿用法國(guó)式立法，即不登記的機(jī)動(dòng)車交易，不發(fā)生對(duì)抗第三人的效力。雖然這些在我國(guó)物權(quán)法中曾有明確規(guī)定，但是，實(shí)踐中不動(dòng)產(chǎn)登記制度在全國(guó)范圍內(nèi)仍然缺乏整齊劃一的制度保障，登記存在地區(qū)差異和立法空位，導(dǎo)致交易存在的風(fēng)險(xiǎn)依然很大。同時(shí)，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度又作為國(guó)家調(diào)控、房產(chǎn)征稅、征信制度等一系列制度的起點(diǎn)，如果不確立統(tǒng)一的登記制度，不僅會(huì)影響到不動(dòng)產(chǎn)交易安全，而且還會(huì)影響到其他政策和調(diào)控的落地實(shí)施。
既然統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度立法勢(shì)在必行，那為什么立法卻姍姍來(lái)遲呢？主要有以下幾方面原因。
第一，縱橫交錯(cuò)的法律相互沖突難以協(xié)調(diào)。我國(guó)目前尚未有統(tǒng)一的民法典，民事法律體系中很多法律法規(guī)涉及不動(dòng)產(chǎn)登記制度，例如《土地管理法》、《房屋登記辦法》、《房地產(chǎn)管理法》、《草原法》等，各項(xiàng)法律立法和監(jiān)管部門都不一樣，如此一來(lái)，登記機(jī)關(guān)的選擇、立法主導(dǎo)、登記收益、錯(cuò)誤登記責(zé)任等問(wèn)題就相互交織在一起，錯(cuò)綜復(fù)雜，要理清其中主線，辨清權(quán)利義務(wù)關(guān)系實(shí)屬不易。可見(jiàn)，出臺(tái)一部統(tǒng)一的登記制度，實(shí)際是牽一發(fā)動(dòng)全身，演變成部門之間利益的博弈。
第二，房產(chǎn)稅開(kāi)征的前奏。統(tǒng)一登記不動(dòng)產(chǎn)與房產(chǎn)稅征收的前奏攪在一起，稍有法律常識(shí)的人都會(huì)對(duì)此有所覺(jué)悟，以房征稅和以地征稅勢(shì)在必行，這種“富人稅”對(duì)國(guó)家宏觀調(diào)控和增加稅收很有裨益，不過(guò)，國(guó)人的不理解和反感也如同對(duì)“遺產(chǎn)稅”的征收一樣敏感。從中國(guó)法制史進(jìn)程看，從以人為對(duì)象的征稅，發(fā)展到以不動(dòng)產(chǎn)為對(duì)象的征稅是大勢(shì)所趨，更多的財(cái)富意味著更大的社會(huì)責(zé)任也早已達(dá)成廣泛共識(shí)。最早廢除“人頭稅”的“攤丁入畝”政策，其實(shí)就是不動(dòng)產(chǎn)登記制度的鼻祖，早在幾百年前都可以順利完成，增加國(guó)力，利國(guó)利民，放到現(xiàn)代中國(guó)當(dāng)然也應(yīng)該順理成章，水到渠成。
民法典和土地管理法范文第2篇
[關(guān)鍵詞]閑置；宅基地；房屋；合理利用
[作者簡(jiǎn)介]吳逸越，中國(guó)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院學(xué)生，北京100088
[中圖分類號(hào)]F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2728(2011)04-0034-04
宅基地使用權(quán)，是指以建造住宅及其附屬設(shè)施為目的，對(duì)集體所有的土地進(jìn)行占有和使用的權(quán)利。宅基地使用權(quán)與農(nóng)村村民的身份相聯(lián)系，具有一定的福利性。宅基地被無(wú)償提供給農(nóng)村集體組織成員使用，允許其在上建造住房，保障農(nóng)民基本的生存權(quán)利。因而，宅基地使用權(quán)對(duì)于維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生活安寧和社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義，宅基地的合理利用也是解決農(nóng)村土地問(wèn)題的一項(xiàng)重要任務(wù)。筆者根據(jù)我國(guó)農(nóng)村宅基地大量閑置的現(xiàn)狀以及我國(guó)立法的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合自己進(jìn)行的實(shí)地調(diào)研結(jié)果，試圖探究出一條農(nóng)村閑置宅基地及地上房屋合理利用的道路。
一、農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀考察
近些年，我國(guó)城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工成為農(nóng)民工。這些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民往往一年只回農(nóng)村一兩次，有的甚至常年不歸，還有一些已經(jīng)在城市內(nèi)買房，因而在農(nóng)村有一大批閑置的宅基地及地上房屋。尤其是在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，還形成了大面積的“空心村”。另外，農(nóng)民工們每年要花費(fèi)大量的資金來(lái)請(qǐng)人看管、維護(hù)自己在農(nóng)村的閑置住房。比如，筆者參加的第二批“北京市大學(xué)生科學(xué)研究與創(chuàng)業(yè)行動(dòng)計(jì)劃”項(xiàng)目――“農(nóng)村宅基地使用狀況調(diào)查研究――以安徽省為例”的調(diào)研結(jié)果顯示，這種現(xiàn)象在安徽省農(nóng)村相當(dāng)普遍：一些農(nóng)民全家外出，房屋常年閑置，還要請(qǐng)人看管、維修，防止毀損；有的則由老人帶孩子留守農(nóng)村，住著面積達(dá)幾百平方米的房屋，還要去清潔、維護(hù)。對(duì)于老人和孩子來(lái)說(shuō)，這也是項(xiàng)艱巨的任務(wù)。
農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀顯然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)制度的目的，而從宅基地使用權(quán)的制度價(jià)值上來(lái)考量，這一制度主要有以下兩個(gè)目的。
(一)保障農(nóng)民的基本生存權(quán)利。宅基地使用權(quán)制度通過(guò)無(wú)償提供可以建房的土地給農(nóng)民使用，來(lái)降低他們生活的成本，從而保護(hù)其基本生存權(quán)利。因而，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村村民個(gè)人的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)，關(guān)系到農(nóng)民一輩子的切身利益。另外，宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，并且農(nóng)民對(duì)地上房屋享有所有權(quán)，因此，農(nóng)民們有利用宅基地使用權(quán)和地上房屋進(jìn)行收益的權(quán)利。
(二)充分利用農(nóng)村集體土地，形成有序的使用秩序。從整個(gè)中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)狀來(lái)看，農(nóng)村集體土地十分緊張。隨著人口的增長(zhǎng)，無(wú)論是耕地還是建筑用地，已經(jīng)沒(méi)有多余的可供分配了。《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。由此可見(jiàn)，國(guó)家希望通過(guò)立法來(lái)形成有序、有效的農(nóng)村宅基地使用規(guī)范，并充分利用我國(guó)緊缺的土地。
但是，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的“空心村”和閑置宅基地的所在地，農(nóng)民受自身文化程度低、農(nóng)村信息不暢、候鳥(niǎo)式生活(僅在春節(jié)或農(nóng)忙時(shí)短暫回鄉(xiāng))等條件限制，沒(méi)有理念或沒(méi)有能力來(lái)經(jīng)營(yíng)閑置的房屋，因此，大多數(shù)農(nóng)民不僅無(wú)法通過(guò)宅基地使用權(quán)來(lái)收益，反而還因每年大量的房屋維護(hù)費(fèi)而增加了生活負(fù)擔(dān)。另外，立法目的缺乏相應(yīng)的實(shí)際措施來(lái)保障，由此產(chǎn)生的宅基地和房屋的大量閑置造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，未能形成良好的土地使用秩序，與我國(guó)“人多地少”的現(xiàn)實(shí)狀況不相符合。
因此，探究出一條合理利用農(nóng)村閑置宅基地和地上房屋的道路是緩解農(nóng)村土地緊張的壓力和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的必然要求。宅基地使用權(quán)制度的改革已經(jīng)勢(shì)在必行。
二、我國(guó)法律關(guān)于宅基地的立法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題
(一)我國(guó)法律關(guān)于宅基地的立法現(xiàn)狀。《物權(quán)法》第153條規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。《土地管理法》第8條規(guī)定：宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。第62條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。第63條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。《物權(quán)法》第184條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，法律規(guī)定可以抵押的除外。
根據(jù)以上規(guī)定可以看出，我國(guó)《物權(quán)法》和《土地管理法》不允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)的單獨(dú)轉(zhuǎn)移甚至在其上設(shè)立抵押權(quán)，但并不禁止宅基地上房屋的買賣、租賃和抵押，允許宅基地隨地上房屋一起出賣或出租，即宅基地使用權(quán)和其上住房必須一并轉(zhuǎn)讓。在土地公有制的條件下，宅基地使用權(quán)不能單獨(dú)成為交易對(duì)象，但是不能以此而否認(rèn)宅基地使用權(quán)可隨房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，更不能為了禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移而限制或禁止房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。綜合來(lái)看，我國(guó)法律確立了“地隨房走”的原則。
(二)我國(guó)關(guān)于宅基地立法存在的問(wèn)題
1.“地隨房走”和“一戶一宅”制度的關(guān)系。我國(guó)法律規(guī)定了宅基地和住房的緊密關(guān)系――“地隨房走”，但在長(zhǎng)期實(shí)踐中暴露出其不足之處。因宅基地上房屋可以在本經(jīng)濟(jì)組織成員之間自由流通，因而，一戶農(nóng)民可以通過(guò)購(gòu)買或者繼承的方式獲得多處住房，從而獲得多處宅基地的使用權(quán)。因此，法律在關(guān)于如何處理“地隨房走”和“一戶一宅”制度的關(guān)系處存在一個(gè)盲點(diǎn)。
2.未對(duì)“一戶多宅”的現(xiàn)象提出解決措施。由于上述原因，農(nóng)民往往會(huì)獲得多處住宅，導(dǎo)致宅基地和房屋的閑置。雖然我國(guó)法律規(guī)定禁止“一戶多宅”，但并沒(méi)有對(duì)這種現(xiàn)象提出解決措施。在民法中，法無(wú)明文禁止即可為之，所以這在某種程度上縱容、默許了“一戶多宅”的現(xiàn)象，對(duì)農(nóng)村閑置宅基地問(wèn)題的解決也沒(méi)有任何指導(dǎo)意義。
筆者的調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)民絕大多數(shù)對(duì)國(guó)家的法律不甚了解，認(rèn)為自己可以隨意處分宅基地和地上房屋，更不用說(shuō)宅基地嚴(yán)格的申請(qǐng)和審批程序了。因而，單獨(dú)買賣宅基地、自行擴(kuò)建宅基地等違法現(xiàn)象普遍存在。這也造成了我國(guó)大量的有關(guān)房屋、宅基地的糾紛案件。2008年，全國(guó)有關(guān)房屋、宅基地的糾紛調(diào)解案件達(dá)到364572件，在各類糾紛調(diào)解案件中占7.32％的比重。對(duì)于這些現(xiàn)象，地方政府和司法機(jī)關(guān)沒(méi)有履行好職責(zé)是原因之一，但我國(guó)法律的模糊規(guī)定甚至自相矛盾也有不可推卸的責(zé)任。
綜上所述，我國(guó)當(dāng)前關(guān)于宅基地使用權(quán)的立法現(xiàn)狀還存在諸多問(wèn)題，雖嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)但又規(guī)定得不甚明確，這對(duì)于合理利用農(nóng)村閑
置宅基地沒(méi)有良好的指導(dǎo)作用，也不符合宅基地使用權(quán)制度的價(jià)值。
三、閑置宅基地及地上房屋利用的主要觀點(diǎn)分歧及分析
由于我國(guó)宅基地立法方面的問(wèn)題日益凸顯，很多地方也試圖通過(guò)采取各種措施來(lái)解決宅基地和地上房屋的閑置問(wèn)題。合理利用農(nóng)村的閑置宅基地及地上房屋的方法必定是合法、合理地對(duì)農(nóng)村宅基地和房屋進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但具體操作方式有所不同。目前主要有兩種觀點(diǎn)：
(一)開(kāi)放農(nóng)村宅基地上房屋買賣市場(chǎng)，允許城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)《物權(quán)法》和《土地管理法》不禁止農(nóng)村房屋的買賣，因此也允許宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但是將受讓主體限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)該打破這一限制，通過(guò)大力推動(dòng)農(nóng)村房屋買賣來(lái)促進(jìn)閑置宅基地和房屋的利用。但是，筆者認(rèn)為此種做法在當(dāng)代中國(guó)仍不具有可行性，理由如下：
1.不符合宅基地使用權(quán)人的意愿。閑置宅基地的使用權(quán)人即進(jìn)城務(wù)工人員絕大多數(shù)為體力勞動(dòng)者，且多為臨時(shí)職工，沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)。隨著年齡的增長(zhǎng)，當(dāng)他們不能再進(jìn)行重型體力勞動(dòng)時(shí)，沒(méi)有良好的社會(huì)福利保障其生活。而且，在“葉落歸根”的傳統(tǒng)觀念驅(qū)使下，他們往往會(huì)在退休后選擇回到農(nóng)村。所以，進(jìn)城務(wù)工人員實(shí)際上并不愿意出賣自己的房屋，而是希望保留，等到若干年后回鄉(xiāng)時(shí)繼續(xù)使用。
2.容易造成一些社會(huì)問(wèn)題。一些農(nóng)民可能會(huì)受政策導(dǎo)向的影響和較高房屋價(jià)格的誘惑，或者受其他村民的攛掇，不經(jīng)成熟思考即出賣房屋。根據(jù)《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。這些因?yàn)橐粫r(shí)沖動(dòng)而出賣房屋的農(nóng)民，結(jié)果將無(wú)房可住，最終淪為城市貧民，成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素。
3.我國(guó)有類似的歷史教訓(xùn)。1998年修訂《土地管理法》時(shí)，曾在第41條允許城鎮(zhèn)非農(nóng)村戶口居民建住宅使用集體土地，結(jié)果導(dǎo)致了一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及房地產(chǎn)商利用該規(guī)定大肆炒賣宅基地，違法在農(nóng)村進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，為此1998年再次修訂《土地管理法》時(shí)就將該條刪除了。
可見(jiàn)，開(kāi)放農(nóng)村宅基地買賣市場(chǎng)，允許城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地會(huì)對(duì)我國(guó)農(nóng)村的集體土地所有制造成威脅，同時(shí)也會(huì)威脅農(nóng)民的根本生存權(quán)利。因而在現(xiàn)階段并不具有可行性。
(二)回收農(nóng)村閑置宅基地，進(jìn)行土地整理和重新規(guī)劃。《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。1995年國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第52條規(guī)定，空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回。
據(jù)上述規(guī)定，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)回收農(nóng)村閑置宅基地，進(jìn)行土地整理和重新規(guī)劃。一些地方已經(jīng)采取了類似的措施，如一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)對(duì)“空心村”進(jìn)行了土地整理、重新規(guī)劃；溫州市等地區(qū)在農(nóng)民普遍富裕的情況下，或者由農(nóng)戶聯(lián)合自建公寓房，或者推行宅基地有償使用的政策，使有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)戶花錢去購(gòu)買宅基地。
但是，這種做法也有幾點(diǎn)弊端：
1.宅基地及其地上設(shè)施難以統(tǒng)一規(guī)劃利用。宅基地上一般均有房屋及其附屬設(shè)施的存在，并且閑置的房屋也并非空空如也，里面往往還堆放了很多物品，只是無(wú)人居住而已。如果對(duì)土地進(jìn)行整理和重新規(guī)劃的話，必定要拆除地上房屋，這將導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民所有權(quán)的侵犯和資源的浪費(fèi)。另外，如何處理房屋內(nèi)堆放的大量物品也是個(gè)很難解決的問(wèn)題。
2.與宅基地制度的目的和價(jià)值相違背。宅基地是無(wú)償提供給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員使用的具有福利性質(zhì)的農(nóng)村集體土地，而確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的依據(jù)是戶籍。進(jìn)城務(wù)工人員，即使購(gòu)買了城市的住宅，戶籍大多并未遷出農(nóng)村，他們有權(quán)保有宅基地使用權(quán)。所以回收閑置宅基地再進(jìn)行整理和規(guī)劃不符合法律的規(guī)定和宅基地基本制度的目的和價(jià)值。
3.可能導(dǎo)致利益沖突甚至危害社會(huì)穩(wěn)定。回收閑置宅基地會(huì)對(duì)農(nóng)民的利益造成一定的損害，他們便不愿承認(rèn)自己宅基地和房屋的閑置狀況。如果強(qiáng)行回收，則會(huì)造成農(nóng)民的不滿和沖突，危害社會(huì)穩(wěn)定。因此，這項(xiàng)提議也缺乏可操作性。
4.缺乏法律指導(dǎo)，不具有普遍適用性。我國(guó)立法還未就此作出明確的規(guī)定，地方上缺乏統(tǒng)一的法律指導(dǎo)，易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)水平差異較大的農(nóng)戶之間宅基地面積分配不公，或借此進(jìn)行權(quán)錢交易，滋生腐敗現(xiàn)象。再者，中國(guó)土地面積遼闊，各地農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)發(fā)展水平差別太大，前述的方法并不適宜用于經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)。
可見(jiàn)，回收農(nóng)村閑置宅基地，進(jìn)行土地整理和重新規(guī)劃的方法可能在個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)會(huì)有很好的效果，但是無(wú)法推廣。雖然宅基地是無(wú)償提供給農(nóng)民使用的，但是宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，宅基地上房屋作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，若由政府統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃利用，難免損害農(nóng)民的利益，也與宅基地的制度本身目的相矛盾。
四、解決方案：政府引導(dǎo)農(nóng)民出租其閑置宅基地及地上房屋
筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段解決農(nóng)村宅基地及地上房屋大量閑置的最好辦法是政府采取引導(dǎo)性措施，引導(dǎo)村民出租其閑置宅基地和房屋。從《土地管理法》第62條規(guī)定可以看出，法律并不禁止宅基地上房屋的租賃；農(nóng)民出于對(duì)自身利益的考慮，希望利用閑置房屋來(lái)收益，并且擺脫高額的維護(hù)費(fèi)用，也一定愿意追隨政府的引導(dǎo)性措施，出租其閑置房屋；同時(shí)，這樣不進(jìn)行強(qiáng)制性要求，尊重農(nóng)民自己的選擇，也符合民法學(xué)上“意思自治”的基本原則。之所以提出這種方案，主要基于以下方面考慮：
(一)我國(guó)的城市化進(jìn)程繼續(xù)高速推進(jìn)，而城市房?jī)r(jià)的不斷攀升使很多人望而卻步。絕大多數(shù)大學(xué)生一畢業(yè)便淪為蟻?zhàn)澹诔鞘兄匈I不起房。而城市周邊的農(nóng)村如果有閑置房屋的話，會(huì)吸引一些無(wú)力在城市中買房的人們。因?yàn)檗r(nóng)村的租金畢竟比市內(nèi)低很多，而且隨著交通事業(yè)的發(fā)展，城市近郊的農(nóng)村地區(qū)的交通也十分方便。但是，農(nóng)民們往往有種封閉心理，在沒(méi)有很多可效仿的實(shí)例時(shí)，寧愿自己受損失，也不愿將房屋出租出去。此時(shí)，如果政府倡導(dǎo)，并進(jìn)行一些引導(dǎo)性宣傳，一定能夠打消農(nóng)民的顧慮，激活農(nóng)村的房屋租賃市場(chǎng)。這樣一來(lái)，一方面能夠幫助城市中大量無(wú)力購(gòu)房者擺脫暫時(shí)的困境，另一方面也可以增加農(nóng)民的收入。
(二)在農(nóng)村開(kāi)辦養(yǎng)殖場(chǎng)、加工廠等家庭企業(yè)是農(nóng)民致富的一條經(jīng)典道路，但是場(chǎng)地和資金的不足是家庭企業(yè)發(fā)展的瓶頸。農(nóng)民可以通過(guò)租賃同村的閑置房屋來(lái)發(fā)展家庭企業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增收自身收入。農(nóng)民租賃房屋開(kāi)辦家庭企業(yè)并不違反我國(guó)現(xiàn)行的法律制度：
1.這不違反宅基地使用權(quán)用途限定化的原則。《土地管理法》第63條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。法律對(duì)宅基地使用權(quán)的用途限定為不得進(jìn)行“非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。因此，只要宅基地使用權(quán)在依法取得的宅基地上建設(shè)了住宅而非廠房等非住宅建
筑，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為符合宅基地使用權(quán)的用途。至于使用權(quán)人在自己的住宅中從事家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不屬于宅基地使用權(quán)的內(nèi)容，而是住宅所有權(quán)的內(nèi)容。因此法律上不應(yīng)加以禁止。在實(shí)踐中，法律并不禁止人們將宅基地上的房屋用于從事小規(guī)模的、家庭式的、無(wú)污染不擾民的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
2.不與我國(guó)物權(quán)法中“一戶一宅”原則相矛盾。《土地管理法》第62條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。此處“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定，是就申請(qǐng)而言的，即農(nóng)村村民一戶不得申請(qǐng)多處宅基地，但法律并不禁止農(nóng)民通過(guò)繼承等方式取得兩處以上的宅基地使用權(quán)。因此，將《土地管理法》第62條中“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”理解為“一戶只能申請(qǐng)一處宅基地”更符合立法者的本意，而且在實(shí)踐中也確實(shí)是這樣操作的。
3.農(nóng)村閑置的房屋可以用作公共設(shè)施場(chǎng)所，如用作醫(yī)院、老年活動(dòng)中心、健身房等。在我國(guó)大力推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的階段，提高村民的精神文化素養(yǎng)是一個(gè)很重要的問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村往往因?yàn)槿狈Y金或者場(chǎng)所而將這些公共設(shè)施項(xiàng)目擱置。而如果由村委會(huì)出面租用本村閑置的房屋，并支付一定的租金，可以有效地解決場(chǎng)地方面的難題，也能降低建設(shè)公共設(shè)施的成本。這對(duì)于充分合理利用農(nóng)村的土地，加強(qiáng)農(nóng)村的精神文明建設(shè)非常有益。
4.農(nóng)村房屋的出租通過(guò)房屋所有人與承租人簽訂合同的方式進(jìn)行，租金和租賃期限由雙方約定而成，充分尊重了“意思自治”的原則。采取這種方式，不僅增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，而且使得租賃雙方均有后退的余地，也增強(qiáng)了農(nóng)村房屋的流通性。
5.由政府進(jìn)行引導(dǎo)和宣傳來(lái)激活農(nóng)村的房屋租賃市場(chǎng)，實(shí)際上是將交易成本中占據(jù)很大部分的信息成本轉(zhuǎn)移給了政府，減輕了農(nóng)民和承租人的負(fù)擔(dān)，也很好地督促政府通過(guò)各種途徑幫助農(nóng)民增收。
筆者認(rèn)為，立足于我國(guó)“人多地少”的現(xiàn)狀以及宅基地使用權(quán)制度的根本目的，對(duì)閑置宅基地進(jìn)行合理利用進(jìn)而解決農(nóng)村宅基地大量閑置的問(wèn)題十分必要。而我國(guó)目前立法在這方面卻不具有指導(dǎo)意義，因此政府指引村民出租房屋是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)合理利用農(nóng)村閑置宅基地及地上房屋目標(biāo)的較好方法。但是，這不是根本性措施。我們期待國(guó)家有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的法律盡早出臺(tái)。
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民法典和土地管理法范文第3篇
關(guān)鍵詞：不動(dòng)產(chǎn),物權(quán),不動(dòng)產(chǎn)登記制度
不動(dòng)產(chǎn)登記指經(jīng)權(quán)利人申請(qǐng)國(guó)家專職部門將有關(guān)申請(qǐng)人的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)之事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的活動(dòng)。它能使不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)得以確認(rèn)并為交易安全提供法律保障，是房地產(chǎn)管理的重要手段和現(xiàn)代房地產(chǎn)制度的基礎(chǔ)。然而，我國(guó)至今尚未制定不動(dòng)產(chǎn)登記法；已制定的法律法規(guī)中雖有不少關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)范，但這些規(guī)范零散，并且相互沖突，不合法理的規(guī)定頗多。在物權(quán)立法提上議事日程之際，筆者運(yùn)用比較研究的方法，從物權(quán)立法的角度對(duì)完善我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度作一初步探討。
一、比較研究目前，世界各國(guó)所采用的不動(dòng)產(chǎn)登記制度主要有三種類型，即契約登記制度、產(chǎn)權(quán)登記制度、托倫斯登記制度。[1]
（一）契約登記制度。由于這種登記體制是由《法國(guó)民法典》創(chuàng)立，故亦稱法國(guó)法主義登記制度，其主要特色在于：第一，登記是物權(quán)變動(dòng)對(duì)抗第三人之要件；第二，采取形式審查主義，只要當(dāng)事人提出申請(qǐng)即可登記；第三，登記無(wú)公信力，即登記事項(xiàng)不成立或無(wú)效時(shí)，不得對(duì)抗善意第三人；第四，登記簿以權(quán)利人為標(biāo)準(zhǔn)而編成，采用人之編成主義（Prinzipdesporsonenfoliuncs）；第五，權(quán)利以動(dòng)態(tài)登記為主，不僅登記物權(quán)現(xiàn)狀，而且還登記物權(quán)的變動(dòng)。
（二）產(chǎn)權(quán)登記制度。這種體制為《德國(guó)民法典》所建立，并在德國(guó)《土地登記條例》、《地上權(quán)條例》以及《住宅所有權(quán)法》中有明確規(guī)定。其特點(diǎn)是：（1）登記是土地物權(quán)變動(dòng)的效力發(fā)生要件，土地物權(quán)之取得或變更須經(jīng)官方正式登記才具有法律效力；（2）實(shí)質(zhì)審查主義，登記機(jī)關(guān)對(duì)登記申請(qǐng)及權(quán)利變更要進(jìn)行詳細(xì)的合法性審查；（3）登記有公信力，即一經(jīng)登記就具有法律效力；（4）權(quán)利以靜態(tài)登記為主，登記簿不記入物權(quán)的變動(dòng)情況，只記入物權(quán)的現(xiàn)有狀態(tài)；（5）采用物之編成主義（Prin-zipdesReaifoliums），登記簿按地號(hào)順序進(jìn)行排列。
（三）托倫斯登記制度（Torenssyhem）。這種制度1955年創(chuàng)始于澳大利亞，現(xiàn)被美國(guó)多數(shù)州和英聯(lián)邦國(guó)家所采用，是對(duì)產(chǎn)權(quán)登記制度的改良。其一，采用實(shí)質(zhì)審查主義，并采用公告程序；其二，初次登記自由，其后登記則進(jìn)入強(qiáng)制狀態(tài)，即任何不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)申請(qǐng)第一次登記后，其不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)轉(zhuǎn)移和變更，不經(jīng)登記無(wú)效；其三，登記具有公信力，如果真權(quán)利人因不實(shí)登記而受損害時(shí)，國(guó)家負(fù)賠償責(zé)任；其四，人之編成主義，不考慮地號(hào)，按登記次序編排登記簿，并附土地及建筑物位置圖。
通過(guò)三種登記制度之比較，可以發(fā)現(xiàn)，首先，各國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度都是以本國(guó)的民事基本法律為基礎(chǔ)，并輔之以單行的不動(dòng)產(chǎn)登記法，不僅設(shè)計(jì)合理、體系完整，而且保留著本國(guó)的立法傳統(tǒng)，體現(xiàn)出民族特色。其次，各國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記往往實(shí)行房地合一的登記體制。雖然各國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)象是以土地為主，但西方國(guó)家的不動(dòng)產(chǎn)登記法理認(rèn)為建筑物與其附著的土地是緊密聯(lián)系在一起的，[2]因此，這些國(guó)家的不動(dòng)產(chǎn)登記，基本上名為土地登記，實(shí)際是土地及地上附著建筑物的一并登記。再次，各國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理。在許多國(guó)家，所有的土地?zé)o論在繁華的鬧市，還是人煙稀少的西部，一般都按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)由不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)辦理登記，以獲得完整的地籍資料，方便土地的宏觀管理。在我國(guó)，由于不動(dòng)產(chǎn)登記立法不健全，不動(dòng)產(chǎn)登記制度還存在著諸多問(wèn)題，因此，有必要在全面考查各國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記的實(shí)際情況和特點(diǎn)，促進(jìn)我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的日趨完善。
二、我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的立法主要有《土地管理法》（1998年8月修訂）、國(guó)家土地局的《土地登記規(guī)則》（1989年11月）、《城市房地產(chǎn)管理法》（1994年7月頒布）和建設(shè)部的《城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》（1990年12月）。其中土地登記的內(nèi)容包括：土地的性質(zhì)（主要是集體土地所有權(quán)、國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利）、土地權(quán)利來(lái)源、權(quán)利主體、權(quán)屬界址、土地面積、用途、使用的限制以及土地等級(jí)和價(jià)格；房屋登記的內(nèi)容有所有權(quán)人、所有權(quán)性質(zhì)、地號(hào)、房屋狀況、契稅交納情況、使用土地面積及土地登記證號(hào)和他項(xiàng)權(quán)利。雖然我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記事業(yè)已經(jīng)步入有法可依的歷史階段，較改革開(kāi)放以前有了長(zhǎng)足地進(jìn)步，但不可否認(rèn)，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度依然存在著不少問(wèn)題有待解決。
第一，不動(dòng)產(chǎn)登記立法不完善。如上所述，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記立法主要集中在土地和房地產(chǎn)管理法律、法規(guī)之中，此外《民法通則》、《擔(dān)保法》、《森林法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》等也有所涉及。由于各部法律之間銜接不緊密，加之各個(gè)職能部門在立法過(guò)程中強(qiáng)調(diào)本部利益，這就造成了各部法律之間在不動(dòng)產(chǎn)登記問(wèn)題上的規(guī)定相互交叉、沖突，從而使我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記承現(xiàn)出房產(chǎn)和地產(chǎn)的不統(tǒng)一、登記機(jī)關(guān)的不統(tǒng)一、登記程序的不統(tǒng)一、登記效力的不統(tǒng)一、登記權(quán)屬證書的不統(tǒng)一的狀況。在我國(guó)法律規(guī)定的應(yīng)登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利方面，不動(dòng)產(chǎn)實(shí)體權(quán)利的登記范圍僅包括房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)。而在社會(huì)生活中廣泛存在的土地租賃權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地上權(quán)、采礦權(quán)等諸多不動(dòng)產(chǎn)實(shí)體權(quán)利卻沒(méi)有被列入登記范圍，影響了土地資源的高效利用和對(duì)我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)利用的宏觀管理。除了不動(dòng)產(chǎn)實(shí)體權(quán)利登記以外，在現(xiàn)實(shí)生活中，同一不動(dòng)產(chǎn)之上可能同時(shí)存在著數(shù)個(gè)物權(quán)，因此，有必要建立不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)順位登記，即不動(dòng)產(chǎn)程序權(quán)利登記制度，以保障正常的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)秩序。而在這一方面，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記立法處于空白狀態(tài)。這顯然不符合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的基本要求。
第二，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記存在房地分立登記的問(wèn)題。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，約有六個(gè)部門可以進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，如土地登記在土地管理部門，房屋產(chǎn)權(quán)登記在建設(shè)行政管理部門，林地權(quán)登記在森林管理部門等，并且各個(gè)部門登記的內(nèi)容、程序等也有較大差別。眾所周知，不動(dòng)產(chǎn)登記的根本目的在于確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)或完成物權(quán)變動(dòng)，進(jìn)行物權(quán)公示，提供統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的法律基礎(chǔ)，而不僅是對(duì)土地、房屋、森林等不動(dòng)產(chǎn)的行政管理。[3]分別登記恰恰違背了法律設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的初衷，一方面造成不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)法律基礎(chǔ)的不統(tǒng)一，引起法律法規(guī)之間的相互沖突；另一方面，造成了各個(gè)登記機(jī)關(guān)之間職責(zé)不清，機(jī)構(gòu)膨脹，部門利益相互沖突，其結(jié)果不僅增加了不動(dòng)產(chǎn)登記人的不合理負(fù)擔(dān)，也破壞了地籍資料的完整性和管理的統(tǒng)一性。
第三，不動(dòng)產(chǎn)登記城鄉(xiāng)管理不統(tǒng)一。我國(guó)廣大農(nóng)村的房產(chǎn)登記工作主要由村鎮(zhèn)管理部門負(fù)責(zé)。由于村鎮(zhèn)管理部門缺少?gòu)氖麓隧?xiàng)工作的專業(yè)人員，對(duì)登記后形成的房屋產(chǎn)籍管理混亂。目前，在國(guó)家取消了對(duì)農(nóng)民房產(chǎn)登記的收費(fèi)項(xiàng)目之后，村鎮(zhèn)房產(chǎn)登記工作在大部分地區(qū)已經(jīng)趨于停頓。[4]但實(shí)際上，廣大農(nóng)村中與房地產(chǎn)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益活躍，房產(chǎn)的買賣、轉(zhuǎn)讓、抵押等交易活動(dòng)也日趨頻繁。農(nóng)民對(duì)他們?nèi)〉玫姆康禺a(chǎn)權(quán)利，同樣迫切地希望得到政府的保護(hù)。另外，由于城鄉(xiāng)管理不統(tǒng)一，使得一些城市開(kāi)發(fā)區(qū)、郊區(qū)違反《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，為在城市邊緣地區(qū)的耕地上建房者發(fā)放房屋所有權(quán)證書，以逃避土地管理。
三、完善我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的法律對(duì)策一種較為完善的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，必須符合明確產(chǎn)權(quán)、簡(jiǎn)化手續(xù)、節(jié)省費(fèi)用和明確登記的公信力的原則。[5]從我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度現(xiàn)狀來(lái)看，其與完善的登記制度、保障房地產(chǎn)交易安全的要求尚有一定差距，存在著許多問(wèn)題，亟待進(jìn)一步解決和完善。
（一）吸收、借鑒國(guó)外不動(dòng)產(chǎn)登記立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記立法發(fā)展西方各種類型不動(dòng)產(chǎn)登記制度都是以本國(guó)的民事基本法律為基礎(chǔ)，并輔之以單行的不動(dòng)產(chǎn)登記法。可見(jiàn)，西方各國(guó)將不動(dòng)產(chǎn)登記定性為私法行為，其意義在于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的公示及公信，保護(hù)交易安全。目前，我國(guó)物權(quán)立法工作已經(jīng)提上日程，借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記的實(shí)際情況，在將來(lái)出臺(tái)的《物權(quán)法》中明確規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記的各項(xiàng)制度，不僅是合理保護(hù)土地資源、發(fā)展房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的要求，也是順應(yīng)世界不動(dòng)產(chǎn)登記立法發(fā)展潮流，完善我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的必然選擇。在《物權(quán)法》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記基本原則、內(nèi)容的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院也可以適時(shí)地出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》等有關(guān)法規(guī)，細(xì)化物權(quán)立法中關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的原則性規(guī)定，使我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記真正作到有法可依，更具有實(shí)際操作性。
（二）依據(jù)產(chǎn)權(quán)登記制度，并吸收托倫斯登記制度之優(yōu)點(diǎn)，完善我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記體制物權(quán)制度具有很強(qiáng)的民族性、固有性，不動(dòng)產(chǎn)登記制度也不例外。我國(guó)目前不動(dòng)產(chǎn)登記制度具有明顯的行政管理傾向，其制度基礎(chǔ)在于國(guó)家干預(yù)主義，這與產(chǎn)權(quán)登記制度，即德國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記立法模式極其相似。此外，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記與產(chǎn)權(quán)登記制度在登記規(guī)則，如登記生效主義、物之編成主義、登記之公信力等方面，也基本一致。首先，《城市房地產(chǎn)管理法》第60條、第61條規(guī)定，房地產(chǎn)權(quán)利變動(dòng)應(yīng)當(dāng)?shù)怯洝！锻恋氐怯浺?guī)則》第25條規(guī)定：“不經(jīng)變更登記的土地使用權(quán)、所有權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利的轉(zhuǎn)移，屬于非法轉(zhuǎn)讓，不具有法律效力。”顯然，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的產(chǎn)生、變更都以登記為生效要件。其次，《城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》中規(guī)定，房屋登記的內(nèi)容包括有地號(hào)、使用土地面積及土地登記證號(hào)，登記簿按地號(hào)順序排列。這亦是物之編成主義典型作法。再次，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記同樣具有公信力，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)一經(jīng)登記即具有法律效力。由此可見(jiàn)，在保持我國(guó)現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)登記制度民族性、固有性基礎(chǔ)上，完善不動(dòng)產(chǎn)登記體制，參照產(chǎn)權(quán)登記制度進(jìn)行，不失為一種最佳的選擇。當(dāng)然，產(chǎn)權(quán)登記制度也并非完美。在完善我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度過(guò)程中，我們還可以借鑒托倫斯登記制度之優(yōu)點(diǎn)，如錯(cuò)誤登記賠償和強(qiáng)行登記制度等，以彌補(bǔ)產(chǎn)權(quán)登記制度之不足。
（三）統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)、消除城鄉(xiāng)分別，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)范化有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記程序、效力等不統(tǒng)一的根源在于部門利益之爭(zhēng)，解決的根本途徑是統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)。[6]綜觀世界各國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，尚無(wú)將土地與房產(chǎn)分為兩套系統(tǒng)進(jìn)行登記的先例。目前，我國(guó)一些地方政府，如廣州、深圳、上海、汕頭、廈門等，已經(jīng)意識(shí)到房地分立設(shè)置的缺陷，嘗試將兩部門合而為一，從而實(shí)現(xiàn)房地合一登記。這些大膽地探索不僅代表著設(shè)立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)也為我國(guó)將來(lái)統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)的改革提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)98年修訂的《土地管理法》明確規(guī)定：“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。”而不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一無(wú)疑是全面保護(hù)土地資源，加強(qiáng)土地宏觀調(diào)節(jié)的有效途徑。這樣不僅使不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)有了完整的地籍資料，也不會(huì)再存在城鄉(xiāng)接壤處由誰(shuí)管理之虞。
（四）擴(kuò)大應(yīng)登記不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利之范圍，完善各項(xiàng)登記制度筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)、地上權(quán)、采礦權(quán)、地段權(quán)和房地產(chǎn)租賃權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記范疇，擴(kuò)大應(yīng)登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利范圍。就不動(dòng)產(chǎn)登記的具體制度而言，首先，我國(guó)房地產(chǎn)交易中的二重買賣（即不動(dòng)產(chǎn)所有人在簽訂買賣合同所有權(quán)移轉(zhuǎn)登記前，又與他人訂立買賣合同并進(jìn)行了所有權(quán)登記）現(xiàn)象比較普遍，而我國(guó)立法對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)采用的是登記生效主義，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，特別是房屋所有權(quán)的確認(rèn)原則以登記為準(zhǔn)，未經(jīng)登記則不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)不轉(zhuǎn)移。因此，第一個(gè)買賣合同的買方只能要求賣方承擔(dān)違約責(zé)任，這對(duì)他來(lái)說(shuō)是極不公平的。如果不動(dòng)產(chǎn)登記立法中設(shè)立預(yù)告登記制度，即賦予債權(quán)以排他的物權(quán)效力，從而保障債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，則可以有效地防范二重買賣情況出現(xiàn)，維護(hù)交易安全。其次，我國(guó)現(xiàn)行民事立法中尚無(wú)完善的善意取得制度，有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的法律法規(guī)也未明確登記公信力的絕對(duì)效力，使得第三人對(duì)登記的信賴得不到法律保障。因此，有必要設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)交易的善意取得制度。善意取得的要件應(yīng)包括：（1）取得必須有償；（2）除登記錯(cuò)誤外，民事法律行為本身合法有效；（3）第三人善意且無(wú)過(guò)失。再次，在不動(dòng)產(chǎn)登記立法中構(gòu)建善意取得制度時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)設(shè)立錯(cuò)誤賠償制度，將其作為對(duì)善意取得制度的補(bǔ)充，以加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的責(zé)任，維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)交易人的合法權(quán)益，保障交易公平、合理。
我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度存在著諸多問(wèn)題，不但造成了不動(dòng)產(chǎn)管理的混亂，也妨礙了我國(guó)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在我國(guó)物權(quán)立法提上日程之際，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)在未來(lái)《物權(quán)法》中完善不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度，使我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)管理真正作到制度健全，有法可依。
注釋：
[1]參見(jiàn)趙紅梅著：《房地產(chǎn)法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第249－252頁(yè)。
[2][3]趙鵬越：《借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)改革我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度》，載于《改革與戰(zhàn)略》1999年第1期。
[4]金紹達(dá)：《澳大利亞的產(chǎn)權(quán)登記制度對(duì)我們的啟示》，載于《中國(guó)房地產(chǎn)》1995年第10期。
民法典和土地管理法范文第4篇
一、評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)是現(xiàn)行法律所規(guī)定的主要處置方式
之所以稱評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)是現(xiàn)行法律所規(guī)定的主要處置方式，主要依據(jù)有三：
第一，法律規(guī)定。對(duì)于協(xié)議出讓的國(guó)有土地改變用途的處置辦法，現(xiàn)行法律規(guī)定主要是下列三條：其一，《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。”其二，《土地管理法》第五十六條中規(guī)定：“確需改變?cè)摲恋亟ㄔO(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。”其三，《土地管理法》第十二條規(guī)定：“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。”這一些法條中爭(zhēng)議較大的是對(duì)“變更”一詞的理解，筆者認(rèn)為：在我國(guó)現(xiàn)行的《合同法》、《民法通則》等多部法律的諸多法條中，“變更”是與“終止、解除、撤銷、廢止”等并列且含義迥異的法律術(shù)語(yǔ)；實(shí)施“招拍掛”和“重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同”的前提是必須“終止”原出讓合同，“解除”土地使用權(quán)的出讓與被出讓關(guān)系；但《土地管理法》第十二條所規(guī)定的“變更登記”卻不是“終止”原已確定的土地使用權(quán)出讓與被出讓關(guān)系，其含義應(yīng)理解為有條件地改變?cè)鲎尯贤牟糠謨?nèi)涵，簽訂出讓合同的變更協(xié)議，其土地使用權(quán)的出讓與被出讓關(guān)系依然保持。
第二，司法解釋和規(guī)章規(guī)定。其一，2005年8月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第五條規(guī)定：“受讓方經(jīng)出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門同意，改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途，當(dāng)事人請(qǐng)求按照起訴時(shí)同種用途的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整土地出讓金的，應(yīng)予支持。”其二，國(guó)土資源部21號(hào)令第十六條規(guī)定：“以協(xié)議出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的土地使用者，需要將土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用途的，應(yīng)當(dāng)取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)交相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金，并依法辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)。”最高院的司法解釋和國(guó)土部的規(guī)章對(duì)于以評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)方式處置協(xié)議出讓土地改變用途，可謂表述得既明確，又具體。
第三，法學(xué)專家認(rèn)同評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)的處置方式。由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、博導(dǎo)梁慧星主編的《中國(guó)民法典草案建議稿附理由》一書（2005年出版）第二編“物權(quán)”第十一章“基地使用權(quán)”第四百二十九條建議稿中表述：“在基地（主要指有償出讓土地）使用權(quán)存續(xù)期間，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以變更土地的登記用途；經(jīng)土地所有人同意，可以變更土地的約定用途。”該條所附理由為：“物權(quán)法既要強(qiáng)調(diào)基地使用權(quán)人有按用途使用土地的義務(wù)，也應(yīng)準(zhǔn)許基地用途在嚴(yán)格條件下的變更。”這一章由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、博導(dǎo)陳甦執(zhí)筆、并經(jīng)梁慧星審稿，這一條中寫明了變更的條件是“在基地使用權(quán)存續(xù)期間”。由此可見(jiàn)，梁、陳二位法學(xué)專家對(duì)出讓土地改變用途也持經(jīng)審批和評(píng)估后補(bǔ)繳差價(jià)的觀點(diǎn)。
二、評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)是可操作性較強(qiáng)的處置方式
之所以稱評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)是可操作性較強(qiáng)的處置方式，主要理由是：
第一，評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)，與地方政府積極扶持企業(yè)發(fā)展的實(shí)際相適應(yīng)。多年來(lái)，各省、市的眾多縣、市、區(qū)政府，為了留住企業(yè)，為了涵養(yǎng)稅源，為了促使企業(yè)做大做強(qiáng)，為了改善投資軟環(huán)境，對(duì)本地企業(yè)（包括一二三產(chǎn)業(yè)）都在施行優(yōu)惠措施，其中最重要的扶持措施就是通過(guò)設(shè)立多種獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼項(xiàng)目給企業(yè)以資金補(bǔ)助，尤其是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、市、區(qū)政府，對(duì)規(guī)模較大的企業(yè)予以特別優(yōu)惠，較流行的做法是將企業(yè)依法所繳稅金超上年稅額的地方留成部分按一定的比例以地方財(cái)政補(bǔ)貼的形式予以返還。所以，據(jù)此實(shí)際情況看，在處置出讓土地改變用途時(shí)讓企業(yè)多繳一些出讓金與少繳一些出讓金，公眾沒(méi)多大的利害損益，因?yàn)橥恋爻鲎尳鹗找娴臉O大部分歸縣、市、區(qū)財(cái)政，地方政府在處置土地改變用途時(shí)對(duì)企業(yè)扣得緊了一些、投資環(huán)境“差”了一些，有可能在稅收地方留成中給企業(yè)再多返還一些、投資環(huán)境再改善一些，因而在處置出讓土地改變用途時(shí)緊扣細(xì)算沒(méi)多大的意義，只不過(guò)落實(shí)到具體企業(yè)上的利害損益可能會(huì)有一些不同而已。再說(shuō)，由地方政府設(shè)立多種名目給企業(yè)以資金補(bǔ)貼容易引起國(guó)際貿(mào)易摩擦，而在土地使用權(quán)出讓金上給企業(yè)以較寬松的政策，卻是能為藍(lán)眼睛們認(rèn)可的給企業(yè)的一份暗補(bǔ)，比地方政府給企業(yè)返還財(cái)政資金要穩(wěn)妥得多。
所以，筆者認(rèn)為，按評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)方式處置出讓土地改變用途，雖應(yīng)力求將價(jià)格評(píng)估得公正、準(zhǔn)確，應(yīng)嚴(yán)格防范處置人以權(quán)謀私，但沒(méi)必要錙銖必較，因?yàn)榈胤秸畬?duì)企業(yè)的基本態(tài)度仍然是積極扶持其做大做強(qiáng)，而且最重要的扶持措施是讓企業(yè)合法地少繳稅費(fèi)、多拿補(bǔ)貼。所以，筆者認(rèn)為：凡是政府財(cái)力比較寬裕、近幾年確實(shí)給企業(yè)以諸多扶持性補(bǔ)貼的縣、市、區(qū)，在施行《規(guī)范》中，對(duì)出讓土地改變用途還是選用評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)方式為好。
第二，評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)，處置成本較低。按招拍掛《規(guī)范》所規(guī)定的在某些條件下的改變用途按招拍掛方式處置，在具體實(shí)施時(shí)，實(shí)際上還是要經(jīng)過(guò)手續(xù)繁瑣的多項(xiàng)評(píng)估——評(píng)估其工業(yè)用地的現(xiàn)行價(jià)，評(píng)估地上建筑物及其裝修的重置價(jià)及折舊，評(píng)估其動(dòng)產(chǎn)的搬運(yùn)費(fèi)等，不然，沒(méi)法收回其土地使用權(quán)，沒(méi)法進(jìn)行招拍掛。而這幾項(xiàng)評(píng)估，不僅工作量很大，而且倘若評(píng)估人徇私，其偏差仍會(huì)很大，采用招拍掛方式處置想使處置公正公平的目的仍然難以達(dá)到。因此，筆者認(rèn)為處置出讓土地改變用途，關(guān)鍵是要在土地使用權(quán)評(píng)估中嚴(yán)格實(shí)行國(guó)土部于2002年頒行的《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》等一系列防止評(píng)估出現(xiàn)偏差的規(guī)定，并設(shè)法通過(guò)提高評(píng)估的公開(kāi)透明度、民主參與度和加強(qiáng)民主監(jiān)督行政監(jiān)督等措施，力求使工業(yè)用地使用權(quán)的現(xiàn)行價(jià)、經(jīng)營(yíng)性用地使用權(quán)的當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)評(píng)估得準(zhǔn)確。如果估價(jià)按《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》所規(guī)定的準(zhǔn)則、技術(shù)途徑、方法、程序運(yùn)作，透明度較高，聽(tīng)取并綜合多方意見(jiàn)，且采取聽(tīng)證、公示等多種監(jiān)督措施，那么，對(duì)出讓土地改變用途按評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)處置將與按招拍掛方式處置結(jié)果相同，而且能減少處置的中間環(huán)節(jié)，節(jié)省處置所花費(fèi)的人力、財(cái)力，縮短處置的時(shí)間，降低處置的總成本。
第三，評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)，可將改為房地產(chǎn)用地剔除于外。按目前通行的分類，經(jīng)營(yíng)性用地包括用于商業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。在競(jìng)爭(zhēng)較充分的現(xiàn)在，商業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、服務(wù)業(yè)的利潤(rùn)率已接近于制造業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)率仍然較高；而且在為數(shù)較多的城鎮(zhèn)中一般性的商業(yè)企業(yè)已供大于求，而新型娛樂(lè)業(yè)、服務(wù)業(yè)是政府還需要積極扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。因此，筆者認(rèn)為，按國(guó)土部新制訂的《規(guī)范》的規(guī)定施行，地方政府如果采用經(jīng)審批、評(píng)估市場(chǎng)價(jià)和按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳差價(jià)的方式處置工業(yè)用地改經(jīng)營(yíng)性用地，建議這種處置方式僅限于改為商業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、服務(wù)業(yè)用地，而將開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)用途剔除于外。即對(duì)于將協(xié)議出讓土地改為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地者，經(jīng)審批、評(píng)估和補(bǔ)償后收回其土地使用權(quán)，然后再公開(kāi)招拍掛出讓。
民法典和土地管理法范文第5篇
[關(guān)鍵詞]物權(quán)法 用益物權(quán) 構(gòu)建
Abstract： The institution of usufructuary right is an important part of the Law of right in Rem. This article is composed of two sections. Section one refers some analyses and opinions about several problems that being worthy of discussion in the institution of usufructuary right. Section two gives new suggestions about how to structure a system of usufructuary right in China. At present， to perfect our legislation， we ought to absorb the good experience from history and overseas， and what‘s more， we also have to attach importance to the reality and the existing foundation of Law in our country.
Key Words： the Law of right in Rem， usufructuary right， structure
目前我國(guó)物權(quán)法立法正處于緊鑼密鼓的進(jìn)行之中，已相繼出臺(tái)的三個(gè)物權(quán)法草案：社科院《物權(quán)法草案建議稿》、人大《物權(quán)法草案建議稿》、人大法工委《征求意見(jiàn)稿》以及二次審議稿，各具特色、自成體系，為我國(guó)的物權(quán)立法工作提供了很好的模本。其中關(guān)于用益物權(quán)制度的立法引來(lái)較多的關(guān)注和爭(zhēng)議。
20世紀(jì)以來(lái)用益物權(quán)已發(fā)展成現(xiàn)代物權(quán)法的重要支柱之一，在物權(quán)法中的地位越來(lái)越舉足輕重。當(dāng)今我國(guó)雖然沒(méi)有一部統(tǒng)一的物權(quán)法，沒(méi)有系統(tǒng)規(guī)定用益物權(quán)制度，但在民法、特別法和實(shí)際生活中仍然體現(xiàn)了一系列用益物權(quán)的存在①。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們對(duì)資源利用需求的增加，僅僅靠這些來(lái)調(diào)整資源的利用是不夠的，需要制定一套健全和完備并具有中國(guó)特色的用益物權(quán)制度以資適用。
通過(guò)對(duì)三個(gè)物權(quán)法草案的分析對(duì)比，綜合眾多學(xué)者的觀點(diǎn)和意見(jiàn)，我認(rèn)為一套合理的用益物權(quán)體系已初具雛形。但不可否認(rèn)的是，其中還存在一些尚待商榷的論題。在這里筆者將對(duì)于存在爭(zhēng)議的幾個(gè)問(wèn)題稍作分析，并對(duì)用益物權(quán)體系的構(gòu)建提出自己的見(jiàn)解。
一 爭(zhēng)議的幾個(gè)問(wèn)題
1.是否應(yīng)在用益物權(quán)體系中單獨(dú)確立空間利用權(quán)的內(nèi)容
對(duì)于是否要把空間利用權(quán)納入用益物權(quán)的范圍，一般認(rèn)為答案是肯定的。學(xué)界對(duì)該問(wèn)題主要的爭(zhēng)議點(diǎn)就是，空間利用權(quán)是否應(yīng)該作為一種獨(dú)立的權(quán)利類型在用益物權(quán)體系中單獨(dú)規(guī)定。一種觀點(diǎn)是肯定的，比如人大草案就把空間利用權(quán)作為一種獨(dú)立的用益物權(quán)形態(tài)，規(guī)定在典權(quán)之后；另一種觀點(diǎn)持反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為應(yīng)該把它作為一種下位的概念分別規(guī)定在各類用益物權(quán)中，比如社科院草案就規(guī)定了空間基地使用權(quán)、空間農(nóng)地使用權(quán)和空間鄰地利用權(quán)。對(duì)此我比較贊同第二種觀點(diǎn)，規(guī)范空間的利用關(guān)系，并不意味著設(shè)置獨(dú)立的空間利用權(quán)，可以在相關(guān)的用益物權(quán)如建設(shè)用地權(quán)、農(nóng)地承包權(quán)等權(quán)利中加以規(guī)定[1].在二次審議稿中，雖然沒(méi)有明確提出空間利用權(quán)的概念，但在建設(shè)用地使用權(quán)這一章對(duì)該內(nèi)容有所體現(xiàn)，可以視為采納了第二種說(shuō)法。
（1）我們知道空間利用權(quán)是社會(huì)發(fā)展到一定程度時(shí)才被提出的。一幅完整的土地，理應(yīng)包括其上空、地表及地下，傳統(tǒng)用益物權(quán)制度只注重規(guī)制對(duì)地表的利用關(guān)系，以對(duì)土地的利用目的為標(biāo)準(zhǔn)將用益物權(quán)劃分為地上權(quán)、永佃權(quán)、地役權(quán)等。但事實(shí)上除地表以外的上空和地下也自有其利用價(jià)值，具體反映在各類土地上，即形成了各類具體的空間利用權(quán)。“空間利用權(quán)”這一概念只有與各類具有不同使用目的的土地結(jié)合起來(lái)，才能成為一個(gè)具體而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍睿缈臻g地上權(quán)、空間役權(quán)等。因此不能將其籠統(tǒng)地歸于一個(gè)“空間利用權(quán)”并把它作為一個(gè)獨(dú)立的用益物權(quán)單獨(dú)規(guī)定在物權(quán)法中。即使單獨(dú)規(guī)定，其實(shí)在具體的實(shí)務(wù)操作中還是要將其分類。所以我們規(guī)定了空間利用權(quán)，并不意味著增加了一項(xiàng)新的用益物權(quán)類型，而只是擴(kuò)大了傳統(tǒng)的用益物權(quán)的權(quán)能。
（2）在各國(guó)各地區(qū)的立法、判例和學(xué)說(shuō)上都存在將空間利用權(quán)分為空間地上權(quán)（區(qū)分地上權(quán)）和空間役權(quán)的情況。《日本民法典》于1966年依第93號(hào)法律在地上權(quán)一章的第269條中追加了“地下、空中的地上權(quán)”等內(nèi)容，規(guī)定：“地下或空間，因定上下范圍及有工作物，可以以之作為地上權(quán)的標(biāo)的。于此情形，為行使地上權(quán)，可以以設(shè)定行為對(duì)土地的使用加以限制。”我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在修正民法物權(quán)編時(shí)，在地上權(quán)一章中增設(shè)了區(qū)分地上權(quán)，于841條之一規(guī)定：“地上權(quán)得在他人土地上下之一定空間范圍內(nèi)設(shè)定之。前項(xiàng)設(shè)定范圍，如第三人有使用收益權(quán)或有以該使用收益為標(biāo)的之物權(quán)者，應(yīng)得其同意。”[2]
值得一提的是，并不是每一項(xiàng)用益物權(quán)都有引申出空間利用權(quán)的必要。一般認(rèn)為，空間農(nóng)地使用權(quán)并無(wú)規(guī)定的實(shí)際意義。傳統(tǒng)民法上通常只存在“空間地上權(quán)”和“空間役權(quán)”的概念。“空間地上權(quán)”，在本文中我把它稱為“空間建設(shè)用地使用權(quán)”，這項(xiàng)權(quán)利的規(guī)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但“空間役權(quán)”是不是就一定有規(guī)定的必要呢？在這里我想借用一位學(xué)者的一句話：“實(shí)際上，空間與空間之間不可能產(chǎn)生提供便宜的問(wèn)題，空間地役權(quán)的實(shí)質(zhì)是解決地上或地下空間的建筑物之間的提供便利的問(wèn)題。因此，使用不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)的概念，就完全涵蓋了所謂的空間地役權(quán)問(wèn)題。”[3]所以，我認(rèn)為在用益物權(quán)體系中只需要在建設(shè)用地使用權(quán)這一節(jié)內(nèi)容中規(guī)定空間建設(shè)用地使用權(quán)即可。
2.自然資源使用權(quán)是否應(yīng)納入用益物權(quán)體系
自然資源使用權(quán)是指經(jīng)過(guò)行政特別許可而開(kāi)發(fā)利用自然資源的權(quán)利。關(guān)于自然資源使用權(quán)是否納入用益物權(quán)體系的問(wèn)題，理論界尚存在較大的爭(zhēng)議。有的學(xué)者認(rèn)為它是一種準(zhǔn)物權(quán)，不屬于用益物權(quán)。有的學(xué)者認(rèn)為，它屬于特別法上的用益物權(quán)，應(yīng)由特別法予以規(guī)定②。人大王利明教授起初認(rèn)為自然資源使用權(quán)是一種概括了各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的集合性權(quán)利，主張對(duì)其加以分類，有的歸入到用益物權(quán)的范疇，有的由特別法調(diào)整[4].但后來(lái)又根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，明確將自然資源使用權(quán)納入用益物權(quán)[5].
三個(gè)物權(quán)法草案中，社科院草案對(duì)此持否定態(tài)度，人大草案和人大法工委草案則基本持肯定態(tài)度。但二次審議稿基本排除了這項(xiàng)內(nèi)容。筆者認(rèn)為，應(yīng)將自然資源使用權(quán)視為一種特別法上的用益物權(quán)，但可以在物權(quán)法中對(duì)這些權(quán)利作概括或原則性規(guī)定，其詳細(xì)內(nèi)容交由特別法予以規(guī)定。至于名稱，則采用“特殊的用益物權(quán)”為宜。
首先，自然資源使用權(quán)具有物權(quán)的特征。在經(jīng)過(guò)行政審批取得自然資源使用權(quán)后，權(quán)利人便可以獨(dú)立地享有此項(xiàng)權(quán)利，并得以對(duì)抗第三人。因此自然資源使用權(quán)與物權(quán)法是具有一定聯(lián)系的，物權(quán)法不宜完全將其排除在外；此外，它顯然不屬于所有權(quán)，更不能等同于擔(dān)保物權(quán)，因此可以在用益物權(quán)體系中對(duì)此加以原則性規(guī)定。
其次，自然資源使用權(quán)與民法上用益物權(quán)有明顯區(qū)別：比如它的取得必須經(jīng)過(guò)行政許可和行政審批，具有濃厚的行政法律色彩；并且自然資源使用權(quán)只是表明權(quán)利人獲得從事探礦、采礦、捕撈、取水等行為的資格，在上述行為完成之前，并無(wú)特定的物作為其客體，因而在理論上也很難歸入傳統(tǒng)意義的物權(quán)[6].這些差異性決定了不能把所有的與此相關(guān)的內(nèi)容都納入用益物權(quán)體系，以免使物權(quán)法顯得繁瑣和混亂。
3.是否在用益物權(quán)中規(guī)定居住權(quán)
居住權(quán)是指因居住的目的對(duì)他人所有的房屋的使用權(quán)，是因家庭關(guān)系、婚姻關(guān)系而產(chǎn)生的為達(dá)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)或扶養(yǎng)目的而設(shè)定的權(quán)利。中國(guó)現(xiàn)行法律中，是用租賃、借用等方式來(lái)調(diào)整非所有人對(duì)他人房屋的利用關(guān)系，沒(méi)有確認(rèn)居住權(quán)或與之相類似的物權(quán)性權(quán)利。在《中國(guó)物權(quán)法草案（征求意見(jiàn)稿）》中，專章規(guī)定了居住權(quán)制度，其它建議稿中未規(guī)定。但司法實(shí)踐中對(duì)居住權(quán)或類似的權(quán)利實(shí)際上是保護(hù)的③。
對(duì)于是否在用益物權(quán)中規(guī)定居住權(quán)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為沒(méi)有必要。他們的理由在于，居住權(quán)是一些西方國(guó)家為解決養(yǎng)老問(wèn)題而設(shè)立的，但在我國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題大都屬于家庭的職能，并且可以通過(guò)社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)制度加以解決，居住權(quán)制度難以發(fā)揮其作用。對(duì)此觀點(diǎn)筆者是不贊成的。我認(rèn)為在我國(guó)現(xiàn)行物權(quán)立法中有必要設(shè)立居住權(quán)制度。
（1）在我國(guó)，雖然目前住房實(shí)行商品化，將來(lái)?yè)碛蟹课菟袡?quán)的人會(huì)越來(lái)越多，但對(duì)于很大一部分人來(lái)講，購(gòu)買住房仍然是一筆很大的消費(fèi)。一部分特殊的弱勢(shì)群體甚至連租房都無(wú)力承擔(dān)。這時(shí)設(shè)立居住權(quán)制度就能夠有效地保障他們有房屋可以居住。當(dāng)然這些權(quán)利的主體主要是與房屋所有權(quán)人有一定關(guān)系的自然人，如配偶、父母、子女或者其他親屬，甚至保姆。（2）我國(guó)的社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠完善，無(wú)法解決保護(hù)弱者的問(wèn)題。還是需要依靠居住權(quán)制度來(lái)協(xié)助實(shí)現(xiàn)這一目的。（3）這種具有物權(quán)性質(zhì)的居住權(quán)對(duì)權(quán)利人的保護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于租賃、借用等債權(quán)法律關(guān)系。盡管在實(shí)際生活中這一類的事例可能不是很多，但只要存在，居住權(quán)制度就有其發(fā)揮作用的空間。法律多設(shè)置一種制度，就多給了人們一條取得救濟(jì)的途徑。對(duì)此應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)而不是拋棄。中國(guó)的物權(quán)法可以根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況和需要，借鑒傳統(tǒng)物權(quán)法上的用益權(quán)、使用權(quán)和居住權(quán)制度來(lái)設(shè)置自己的居住權(quán)制度。人大法工委《征求意見(jiàn)稿》就設(shè)專章規(guī)定了居住權(quán)制度，徐國(guó)棟教授在他的《綠色民法典草案》中也規(guī)定了使用權(quán)和居住權(quán)④，這些都是很好的嘗試。
二 對(duì)用益物權(quán)體系的構(gòu)建
筆者認(rèn)為，在我國(guó)未來(lái)物權(quán)法中，用益物權(quán)體系應(yīng)當(dāng)作如下安排：
第X編 用益物權(quán)
第一章 一般規(guī)定
第二章 農(nóng)用地使用權(quán)
第三章 建設(shè)用地使用權(quán)
第一節(jié) 建設(shè)用地使用權(quán)
第二節(jié) 空間建設(shè)用地使用權(quán)
第四章 宅基地使用權(quán)
第五章 典權(quán)
第六章 居住權(quán)
第七章 不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)
第八章 特殊的用益物權(quán)（僅作原則性規(guī)定）
對(duì)于上述用益物權(quán)體系的構(gòu)建，筆者將作如下闡述：
1.農(nóng)用地使用權(quán)
農(nóng)用地使用權(quán)，是指以農(nóng)業(yè)為目的而使用他人土地的權(quán)利。在我國(guó)土地資源分為國(guó)家所有和集體所有兩種情形，因此我認(rèn)為農(nóng)用地使用權(quán)應(yīng)該包括現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用權(quán)兩類。一般情況下學(xué)者多注重探討農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，而對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用權(quán)少有涉及。二次審議稿第139條也只規(guī)定國(guó)有農(nóng)用地參照適用該法規(guī)定，似乎并沒(méi)有明確將國(guó)有土地納入該項(xiàng)權(quán)利的客體范圍。但我認(rèn)為后者也是值得關(guān)注的。在物權(quán)立法中應(yīng)將這兩部分內(nèi)容都納入農(nóng)地使用權(quán)范疇之中。因此從這一方面來(lái)講，以我國(guó)目前所采取的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”來(lái)概括以農(nóng)業(yè)為目的而利用他人土地的權(quán)利是不全面的。至于“永佃權(quán)”的提法也不可取。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考察，永佃權(quán)使所有權(quán)人與使用權(quán)人永久分離，影響農(nóng)地合理使用；且祖國(guó)大陸曾認(rèn)為其為剝削制度的法權(quán)表現(xiàn)，復(fù)建永佃權(quán)，僅在名稱上就難為社會(huì)和民眾所接受[7].而且這一概念與我國(guó)的現(xiàn)行法相銜接，《土地管理法》第四條規(guī)定：“農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面。”
2.建設(shè)用地使用權(quán)
現(xiàn)行法中同義于“地上權(quán)”的“土地使用權(quán)”這一概念有必要以“建設(shè)用地使用權(quán)”加以取代。它的合理性在于：首先，它能夠明確地反映這一權(quán)利的本質(zhì)，以及這一權(quán)利所包括的各項(xiàng)權(quán)能。它明確地將某一類具有共性的權(quán)能劃歸它的門下，即以營(yíng)造建筑物或其他工作物為目的而使用他人的土地。其次，“建設(shè)用地”這一概念也是完全取之于我國(guó)現(xiàn)行法的規(guī)定，既不是生造法律術(shù)語(yǔ)，也沒(méi)有照搬歷史上或外國(guó)的概念，能夠反映現(xiàn)實(shí)性。我國(guó)《土地管理法》第四條規(guī)定：“建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地等。”我國(guó)現(xiàn)階段的建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)該包括城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)和鄉(xiāng)村企事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)兩項(xiàng)內(nèi)容。同時(shí)在這一節(jié)中規(guī)定空間建設(shè)用地使用權(quán)。
3.宅基地使用權(quán)
對(duì)于宅基地使用權(quán)，有人主張將其并入“基地使用權(quán)”（即筆者所提的“建設(shè)用地使用權(quán)”），認(rèn)為兩者都是以構(gòu)造建筑物為目的而使用他人土地。但筆者對(duì)此有不同見(jiàn)解。我認(rèn)為應(yīng)將其單獨(dú)列為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，與“建設(shè)用地使用權(quán)”和“農(nóng)用地使用權(quán)”并列。首先，宅基地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)在取得方式、權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容等方面均存在很大差別。同時(shí)，宅基地使用權(quán)是為滿足農(nóng)村居民的生存需要而設(shè)置的法律制度，具有社會(huì)保障的性質(zhì)，且該權(quán)利在廣大農(nóng)村大量存在，也為廣大人民群眾所接受[8].因此，物權(quán)法應(yīng)單獨(dú)規(guī)定宅基地使用權(quán)。
目前我國(guó)法律對(duì)宅基地使用權(quán)設(shè)定了諸多限制，不允許其自由流轉(zhuǎn)。但有人認(rèn)為，宅基地使用權(quán)“一經(jīng)設(shè)立，就成為農(nóng)村居民的私權(quán)，可以被自由處分，因?yàn)槠涮幏謱?duì)社會(huì)公共利益并無(wú)損害。”[9]筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是不可取的。如果允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓，那么權(quán)利受讓人勢(shì)必會(huì)改變其土地的用途，這樣無(wú)疑會(huì)破壞我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地的整體規(guī)劃；另外宅基地使用權(quán)既然是一種帶有濃厚福利色彩的權(quán)利，那么它就具有很強(qiáng)的人身性，不能夠被隨便轉(zhuǎn)讓和處分，否則就會(huì)影響農(nóng)村居民生活的穩(wěn)定性。所以我認(rèn)為現(xiàn)行法對(duì)宅基地使用權(quán)的限制是必要的。
4.典權(quán)
典權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)具中國(guó)傳統(tǒng)法律文化色彩的用益物權(quán)。隨著我國(guó)住房商品化，私有房屋的增加，典權(quán)適用的空間逐漸增大，規(guī)定典權(quán)制度，可以增加一種交易融通渠道，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這是抵押制度和租賃制度等無(wú)可比擬的。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡和城鄉(xiāng)差別的長(zhǎng)期存在，也是典權(quán)文化的基礎(chǔ)，且典權(quán)制度反映的思想與我國(guó)精神文明所提倡的內(nèi)容并不抵觸[10].
需要注意的是，在我國(guó)典權(quán)的客體一般應(yīng)限于房屋。由于我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，土地不是私人所有，而是國(guó)家或集體所有，所以失去了設(shè)置土地典權(quán)的基礎(chǔ)。
5.居住權(quán)
前面已經(jīng)提到，在我國(guó)用益物權(quán)體系中確立居住權(quán)是必要的。
由于居住權(quán)主要基于婚姻、家庭關(guān)系而產(chǎn)生，往往涉及家庭成員、配偶特有或應(yīng)有的利益，這就決定了在中國(guó)居住權(quán)的享有人只能是自然人。另外，居住權(quán)的客體僅限于房屋。居住權(quán)人對(duì)他人房屋的使用主要體現(xiàn)在居住，至于是否可以用來(lái)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，筆者認(rèn)為如果是權(quán)利人日常生活所必需的，如開(kāi)個(gè)小商店，應(yīng)該可以允許；但如果超越了這一限度，顯然就違背了設(shè)立居住權(quán)的目的和初衷。基于同樣的道理，居住權(quán)也是不可以隨意轉(zhuǎn)讓和為其他處分的。在居住權(quán)的取得方式上，中國(guó)物權(quán)法應(yīng)從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，規(guī)定不僅因設(shè)定等法律行為可以取得居住權(quán)，而且，也可因司法裁判等事實(shí)行為而取得居住權(quán)。
6.不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展，人們對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的利用程度逐漸加深，利用形式也逐漸多樣化。特別是城市化的發(fā)展，使得建筑物之間、建筑物與土地之間提供便利的可能性越來(lái)越多。僅規(guī)定土地與土地之間可設(shè)定地役權(quán)，是無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)生活需要的。所以我主張用“不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)”取代傳統(tǒng)的“地役權(quán)”概念。這樣能夠更加準(zhǔn)確而完整地概括這一項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容和實(shí)質(zhì)。1999年臺(tái)灣地區(qū)立法機(jī)構(gòu)審議了對(duì)物權(quán)法的一系列修改，其中就包括“擴(kuò)張地役權(quán)的客體及主體，將需役地的客體擴(kuò)大及于不動(dòng)產(chǎn)，土地及其定著物包括在內(nèi)。并將設(shè)定地役權(quán)之人擴(kuò)大為基于物權(quán)或租賃關(guān)系而使用之人”，此項(xiàng)修正應(yīng)有助于發(fā)揮地役權(quán)的功能，促進(jìn)土地及其定著物的利用價(jià)值[11].另外，《奧地利民法典》也規(guī)定了12種房屋役權(quán)。這些立法經(jīng)驗(yàn)中的有益部分值得我們借鑒。當(dāng)然，“不動(dòng)產(chǎn)”僅限于土地建筑物。
7.特殊的用益物權(quán)
在這里對(duì)自然資源使用權(quán)作一個(gè)原則性和概括性的規(guī)定。前面已經(jīng)談到，自然資源使用權(quán)應(yīng)歸納為一種特別法上的用益物權(quán)，具體規(guī)定由特別法加以規(guī)定。主要包括：養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、水權(quán)、狩獵權(quán)等等。
結(jié)語(yǔ)
用益物權(quán)制度是物權(quán)法中一個(gè)非常重要的部分，因此對(duì)于用益物權(quán)的立法我們應(yīng)予以足夠的重視。用益物權(quán)體系的構(gòu)建對(duì)于規(guī)范現(xiàn)實(shí)生活中各類財(cái)產(chǎn)利用關(guān)系，實(shí)現(xiàn)物盡其用，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置有重要意義。我們必須明確構(gòu)建用益物權(quán)體系的指導(dǎo)思想，正確掌握構(gòu)建用益物權(quán)體系的立法技術(shù)，創(chuàng)設(shè)出一整套完善而科學(xué)的用益物權(quán)制度，以保證民事主體自由平等地參與民事活動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。
注釋
①我國(guó)現(xiàn)行的民法通則以“與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”概念替代了用益物權(quán)的概念，規(guī)定了屬于用益物權(quán)的國(guó)有土地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、國(guó)有資源使用權(quán)、采礦權(quán)、國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)等。除民法通則規(guī)定的用益物權(quán)外，我國(guó)的其他特別法中還規(guī)定了漁業(yè)捕撈權(quán)、狩獵權(quán)、水權(quán)等用益物權(quán)。最高人民法院司法解釋中還確認(rèn)了典權(quán)。
②社科院《建議稿》的起草者認(rèn)為，自然資源屬于非經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有財(cái)產(chǎn)，物權(quán)法中僅規(guī)定礦藏專屬國(guó)家所有，其他自然資源不在物權(quán)法上規(guī)定，而由各自然資源法規(guī)定；對(duì)于礦藏資源的開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，也應(yīng)由礦藏法規(guī)定。梁慧星《制定中國(guó)物權(quán)法的若干問(wèn)題》，載《法學(xué)研究》，2004（4），7頁(yè)。
③例如：法院在判決夫妻離婚案件時(shí)，對(duì)于住房有困難的一方，可使其先居住在享有房屋所有權(quán)一方的房屋中，直至其另有住房或經(jīng)過(guò)法院判決確定的期限屆滿或條件成就。這里的離婚配偶對(duì)對(duì)方房屋的使用權(quán)，實(shí)際上就是一種居住權(quán)。
④第528條：使用權(quán)有兩種，第一種是負(fù)擔(dān)保存物之本體的義務(wù)利用他人之物的物權(quán)；第二種是在不動(dòng)產(chǎn)的孳息上為使用權(quán)人及其家庭的需要取得必需之物的物權(quán)。如使用權(quán)以房屋以及在其內(nèi)居住的利益為客體，則在本民法典中稱居住權(quán)。
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