兩稅合并思考

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**年年12月24日，新修訂的《中華人民共和國企業所得稅法（草案）》被提請十屆全國人大常委會第二十五次會議審議，明年初將進行再次審議，至此兩稅合并已經是大勢所趨，由于重大分歧已不復存在，明年三月正式通過的可能性很大，樂觀估計在2008年將正式實施。兩稅合并以后國際稅務管理部門作為內設機構將如何定位，是撤消，合并還是繼續留存，成為眾多關心人士的熱門話題，作為一名國際稅務工作者，通過對國際稅收與涉外稅收區別的研究，認為合并后國際稅務管理部門作為一個內設機構不但不該被取消，相反還應該繼續加強。

一、涉外稅收與國際稅收的區別

涉外稅收是對外資企業和外籍個人征收各種稅收活動的總稱，是我國適應對外開放需要而產生的一個特定稅收概念，世界上只有幾個國家對外資和外籍個人單獨建立一套專門的涉外稅制體系。而國際稅收是指兩個或者兩個以上主權國家和地區，對參與國際經濟活動的納稅人行使稅收管轄權的而引起的一系列稅收活動，體現了主權國家或者地區之間的稅收分配關系。由此可見，涉外稅收與國際稅收是兩個既有聯系又有區別的不同概念，決不能混為一談。主要區別在于一是概念不同。涉外稅收只是一個國家稅收體系分支，是相當于內資企業和個人稅收而言，但國際稅收則不是分支，國家稅收征管體系不能分為國內稅收和國際稅收。二是內容不同，涉外稅收是一個主權國家和地區對外資企業和外籍個人征收的各種稅收，一般情況下是以對外資企業和外籍個人建立相對獨立的稅收制度為前提。而國際稅收則是兩個或者兩個以上的國家或地區對跨國納稅人行使稅收管轄權引起的一系列活動，涉外稅收征收稅種主要有增值稅、消費稅、營業稅和外商投資企業和外國企業所得稅、個人所得稅等，國際稅收處理協調的是包括對跨國納稅人行使居民和來源地管轄權，避免國際重復征稅，防止國際避稅，稅收協定執行和情報交換為主要內容；三是范圍不同。涉外稅收是一個國家或地區處理對外資企業和外籍個人就來源于本國或者本地區收入的外國企業和個人征稅，國際稅收是兩個和兩個一上國家或者地區因行使不同稅收管轄權引起的納稅問題。四是存續時間不同。涉外稅收是一個國家或者地區在特定的歷史條件下國家吸引外資需要而產生，是以建立相對獨立的外資企業所得稅制度為存在前提，一旦統一合并取消單獨稅種時，涉外稅收作為單獨的稅收管理活動將消亡，而國際稅收則不同，只要世界上存在國家和地區，存在行使不同的稅收管轄權，存在跨國交易，國際稅收就將繼續留存。

二、當前國際稅收管理機構的主要職責

按照國家稅務總局關于規范和加強國際稅務管理工作的通知（國稅函[2002]1153號），國際稅務管理部門的主要職責是：

（一）稅收協定的執行。包括居民認定及中國居民身份證明的出具、常設機構認定及管理、限制稅率認定、稅收管轄權判定及稅收管理、境外稅收抵免審核認定及管理、協定特殊條款的執行、研究制定稅收協定執行的管理辦法、對濫用稅收協定的專項調查與處理等。

（二）反避稅實施。實施反避稅調查，組織實施反避稅協查和聯查，調查處理各類避稅行為，預約定價的談簽、管理及實施，資本弱化、避稅港避稅、受控外國公司避稅問題的調查與處理，對成本分攤協議、集團內勞務等跨國公司全球集中服務的避稅問題的調查、處理等。

（三）外國居民稅收監管。依據有關稅務管理規范，組織實施對本地區外國公司營業機構場所的稅收管理、外國公司在中國未設立機構而有來源于中國所得的預提所得稅管理、非貿易付匯及部分資本項下售付匯憑證的開具和管理、外國居民個人所得稅稅收管理、外國企業常駐代表機構征免稅判定及其稅收管理、以及對外國居民偷稅問題的調查與處理。

（四）情報交換。組織實施情報交換管理規程，就自動情報交換、自發情報交換、專項情報交換、行業范圍情報交換和授權代表的訪問所涉及的稅收情報收集、轉發、調查、審核、翻譯和匯總上報，根據情報交換工作保密規則實施稅收情報的定密、解密、制作、使用、保存和銷毀等保密工作，開展跨國同期稅收檢查。

（五）國際稅務管理合作。組織實施對本國居民境外所得的有關稅收管理規范，對本國居民境外經營活動依照稅收協定提供稅收援助，配合國外稅務當局對本國居民境外所得的偷稅問題組織調查，組織實施與國際組織和外國稅務當局有關稅收征管的國際交流與合作事項。

（六）現行涉外稅收政策組織實施。組織實施外商投資企業和外國企業現行稅收法律法規及有關稅務管理辦法，處理有關行政審批事項。

從涉外稅收與國際稅收的區別及國際稅務管理部門的職責處可以看出，國際稅務管理部門當前職責管理模式為：國際稅收+涉外稅收，其中涉外稅收主要體現在職責（六），其余項目均為國際稅收職責，即以外資企業所得稅為主要內容的稅種政策管理只是其中一個部分，涉外稅收始終只是國際稅收管理的其中部分。隨著兩稅合并的開始，涉外稅收因存在時間的局限性，將逐漸退出歷史的舞臺，而作為國際稅收管理的各項內容將隨著國內市場的進一步成熟，國際資本流動、項目往來頻繁等因素影響將得到加強。在以往以“組織收入”為主要認為的稅收管理模式下，存在重涉外，輕國際的工作理念，在有的地方國際稅收管理甚至還是空白。另外由于國際稅收的業務專業性較強，涉及到雙邊稅收協定執行，常設機構判定、預約定價談簽等，業務相對集中只有少數稅務干部開展，以及因有的國際稅收事項涉及到機密問題，無法如其他工作可以通過網站、新聞、通訊等形式可以對外宣傳報道等，再有多數人對涉外稅收與國際稅收概念模糊，容易將兩者混為一談等，各種原因綜合起來造成了有的讀者認為國際稅收就是涉外稅收，單純負責對外資企業征收所得稅的錯誤認識，甚至在稅務機關內部也不發其人，于是就有了兩稅合并之日便是國際稅務管理部門撤消之時的錯誤看法想法，對此也能表示充分的理解。

三、加強國際稅收管理的原因分析

（一）國際稅收管理對象增多的需要。截至**年月底，全國累計批準外資企業57.9萬戶，實際利用外資6596億美元，我國已成為世界上發展中國家最大的外資流入國,在全球范圍內僅次于美國和英國。兩稅合并后外資企業稅率雖然有所提高，但是外國投資者更是看中國內優越的投資環境和國內潛在的巨大的市場，外資企業戶數仍將逐漸增長，同時外資企業的質量進一步提高，跨國之間資本技術生產要素流動性將更強，國際稅收管理的對象諸如外引進技術、關聯企業業務往來、外國企業承包工程和提供勞務、情報交換等等業務也隨之增多，這就為國際稅收提供了更多的管理對象。

（二）涉外稅收政策延續性的需要。根據提交的企業所得稅法草案，在統一內外資企業所得稅率的同時，為了照顧已存在的老外資企業，草案給予了不超過五年的優惠過渡期，對草新法實施前已經成立的外資企業依法享有的優惠政策，可繼續執行，知道減免期屆滿為止。也就是說涉外稅收管理在一定時間內將繼續存在。另外由于政策過渡，不可避免出現部分外資企業利用過渡期間濫用優惠政策的問題，這就需要進一步加強國際稅收管理，更加規范執行稅收法律規定，杜絕各種濫用優惠政策的投機行為。

（三）經濟全球化發展的需要。近年來，我國經濟越來越多融入經濟全球化、一體化的大潮中，更多的外國企業和個人從國內取得利息、股息、特許權使用費等應稅收入。與此同時，外國企業承包工程和提供勞務也逐年增加，在境外投資、經營的國內企業和個人也有上升趨勢。隨著納稅人跨國經濟活動不斷增加，稅務機關對納稅人各種涉稅信息的依存程度也在增長，這就對外國居民稅收身份認定、預提所得稅管理，常駐代表機構征免稅判定等提出了更高的要求。目前我國已經與89個國家或者地區簽訂了雙邊征稅協定，稅收情報交換已成為國際稅收合作的主要方式及反避稅和離案金融中心的重要方法，在新形式下迫切需要加強國際稅收的管理，維護國家稅收主權利益，履行稅收協定職責，更好的開展國際稅收合作。

（四）進一步降低企業虧損面的需要。根據總局與聯合國計劃署聯合舉辦的反避稅專題研討會披露，2005年外資企業的虧損面高達42.96%，年虧損總額1200多億元，有的還是多年的長虧不倒戶，同樣內資企業的虧損面也始終保持在50%左右。不少企業通過與海外投資公司進行關聯交易，利用兩頭在外優勢，高進低出，增加成本，造成虧損；有的利用外匯管理中缺陷，支付巨額境外咨詢管理費名目繁多的境外銷售傭金，將利潤轉移國外，有的則是利用資本弱化向母公司大量借款，借貸支付巨額利息，手段層出不窮，造成國家稅款流失，變相掠奪了中國合資者的合法資本所的，形成了“把產值留下，把利潤帶走”的不合理現象。加強國際稅收管理的重點工作之一就是采取積極穩妥，扎實有效的方針，做好反避稅基礎工作，重點抓好避稅大戶的審計，按照定價規程要求，打擊虛報虧損轉讓定價的避稅行為，進一步降低企業的虧損面。

（五）原先涉外稅務管理優勢繼承發揚的需要。經過多年來國際稅收+涉外稅收管理模式，形成了比較完善成熟的外資企業稅收征管體系，總結出許多先進手段和管理經驗，如涉外稅務審計對風險評估、分析性復核、內控測試、審計抽樣等方面的操作，實現對外資企業各涉稅環節的有效監控。相對稅務稽查和納稅評估更加具有優越性，體現人性化服務管理，兩稅合并后應國際稅收工作領域應繼續探索審計的深層次內涵，結合行業特點編寫出適合實際需要、具有可操作性的通用行業審計指南，推廣到合并后的所得稅管理中去。

四、后語

總之，兩稅合并后國際稅收管理部門應根據形式需要，及時調整部分職責，實現由涉外稅收為主、國際稅收為輔的原體制到專攻國際稅收管理的轉變，應該得到進一步加強。當然加強并不等于簡單的增加工作人數，而是需要在重新整合人力資源，提高國際稅收工作質量與效率等方面狠下功夫，切實做好反避稅、非居民稅收管理、稅收情報交換、協定執行等各項特色工作，提高國際稅收管理的水平，充分國際稅收管理在維護國家稅收權益，保障國家經濟安全，創造公平稅收環境等方面發揮的重要的作用。