城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展邁出的堅實一步

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今年兩會上，總理在政府工作報告中提出，今年要繼續(xù)推進農(nóng)村稅費改革。取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，每年可使農(nóng)民減輕負擔48億元。從今年起，要逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個百分點以上，今年農(nóng)業(yè)稅率降低可使農(nóng)民減輕負擔70億元，五年內要取消農(nóng)業(yè)稅。為支持農(nóng)村稅費改革，今年中央財政將撥出396億元用于轉移支付。這是繼2004年中央1號文件之后，中央領導又一次對農(nóng)民減負的數(shù)量做最明晰的闡述，并提出了取消農(nóng)業(yè)稅的時間表。

世界各國，對農(nóng)業(yè)一般沒有實行單獨的稅制體系，而是與其他納稅對象一樣征收同樣的稅收，如在流轉稅方面對農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅，在所得稅方面對農(nóng)場主征收個人收入所得稅。只是在稅率和減免等方面，多數(shù)國家采取了對農(nóng)業(yè)的特殊優(yōu)惠政策。中國是世界上唯一專門面向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅的國家。至于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，當初開征這一稅種的初衷是調節(jié)從事不同農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)民之間的利益，將稅收收益用于扶持大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。但在實踐中，特產(chǎn)稅往往采取按人頭分攤到戶的做法，成為加重農(nóng)民負擔的新渠道。取消農(nóng)業(yè)兩稅，不僅減輕了農(nóng)民負擔，而且為城鄉(xiāng)實行統(tǒng)一的賦稅制度創(chuàng)造了條件，必將有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

資源有限的情況下，“減法”比“加法”能使農(nóng)民得到更多的實惠

增加農(nóng)民的收入，可以采取“加法”（多予），也可以采取“減法”（少取），當然雙管齊下最理想。如在糧食流通體制改革中，就應積極探索從補貼糧食流通企業(yè)轉為直接補貼農(nóng)戶。但在資源有限的情況下，“減法”比“加法”能使農(nóng)民得到更多的實惠。增加投入或補貼，層層截留，處處跑、冒、滴、漏，農(nóng)民尤其是最困難的農(nóng)民很難得到實惠。而減免農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，減免農(nóng)民子女的學雜費等，農(nóng)民就可以馬上拿節(jié)省下來的開支去消費、去投資于物質資本和人力資本，從而啟動內需，發(fā)展生產(chǎn)。今年兩項減稅合計118億元，全國如按8億農(nóng)民計，人均減負15元左右，這個數(shù)字并不大。但如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格相對穩(wěn)定，農(nóng)產(chǎn)品市場價格合理，對農(nóng)戶的直補到位，數(shù)管齊下，減稅對以種植業(yè)為主的純農(nóng)戶仍有一定的激勵作用，將有利于實現(xiàn)增加農(nóng)民收入和確保糧食安全的雙重目標。

最終取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，將有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的改革

稅費改革，如僅僅是減輕稅賦，仍保留稅種和稅收任務，單靠有限的基層稅務征管人員，無法面對成千上萬的小規(guī)模農(nóng)戶，更無法完成非農(nóng)業(yè)稅費的“搭車”征收任務，鄉(xiāng)村干部仍是征稅的主要力量。從這個意義上講，中國擁有一支世界上最龐大的收稅隊伍，稅費改革之后的征稅成本仍較高。取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅這兩個稅種，也就免除了征稅成本，鏟除了“搭車”收費的根基，為轉換基層政府和村民自治組織的職能，進一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和減少財政供養(yǎng)人員創(chuàng)造了條件。

取消兩稅，對不同地區(qū)經(jīng)濟與財政的影響顯著不同

從全國財政負擔角度來看，減免甚至取消農(nóng)業(yè)稅不會明顯加重財政負擔。2001年，全國農(nóng)業(yè)各稅總共才481.70億，農(nóng)業(yè)四稅占各項稅收總收入的比重只有3.15%，扣除耕地占用稅和契稅，真正的農(nóng)牧業(yè)稅在2001年只有286.29億元，僅相當于國家稅收總額的1.87%。稅費改革之后，農(nóng)業(yè)稅及附加的稅率為8.4%，減一個百分點，連附加是1.2個點，地方政府減70億元收入。按此推算，改革后農(nóng)業(yè)稅及附加總額約為490億元，相對于2萬億元以上的國家財稅收入總量而言，數(shù)額很小。

在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，取消兩稅，無論對地方財政，還是對農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活，影響都不顯著。如繼上海、浙江之后，北京即將免征農(nóng)業(yè)稅。2003年北京地稅系統(tǒng)組織全年各項收入566.9億元，而實征農(nóng)業(yè)稅及附加6904萬元，僅占地稅總額的0.12%，農(nóng)業(yè)稅的財政意義幾乎可以忽略不計。免除農(nóng)業(yè)稅后，北京329萬農(nóng)業(yè)人口人均減負20.98元。

但在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，尤其是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)稅在地方財政收入中仍占據(jù)舉足輕重的地位。根據(jù)調查，湖南某鎮(zhèn)2000年上繳縣的財政收入共220萬元，其中農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)林特產(chǎn)稅68萬元，占31%。另據(jù)有關部門對3個農(nóng)業(yè)大省的調查，2000年，農(nóng)業(yè)四稅占這三個省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重分別為27.6%、44.5%和50.7%。在這些地區(qū)，如何克服取消兩稅對當?shù)刎斦徒?jīng)濟生活可能產(chǎn)生的不利影響，應是一個需要認真解決的問題。

取消兩稅必須有相應的配套措施

2003年中央財政轉移支付305億元，而稅費改革之前政府和村社區(qū)組織通過農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、“三提”、“五統(tǒng)”及攤派實際上從農(nóng)民身上收取1500~1600億元，稅費改革盡管有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農(nóng)村教育的配套改革，但財政缺口仍較大，鄉(xiāng)村兩級的財力受到不同程度的影響。由于稅率提高，農(nóng)業(yè)稅增加的部分留給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村級減收較大。如果稅費改革的結果是影響基層政權和基層自治組織的正常運行，從而導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺，影響農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，是顯然與稅費改革的初衷相違的。總理在報告中強調中央財政要加大轉移支付力度，2004年在原有305億元的基礎上，增加91億元。國債投資要重點加強農(nóng)村“六小工程”和農(nóng)田水利建設，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。2004年中央財政要投入100億元，啟動西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃，到2007年使西部地區(qū)基本普及九年義務教育，基本掃除青壯年文盲；中央財政還將投入60億元，繼續(xù)實施第二期農(nóng)村中小學危房改造。這些政策措施的落實，將為稅費改革成果的鞏固提供物質保障。

稅費改革的真正內涵不是減輕農(nóng)民負擔，而是調整國民收入再分配格局。解決再分配的公平問題要著力建設農(nóng)村的公共財政體系，以公益事業(yè)優(yōu)先為原則，保證不同地區(qū)、不同階層的公民可享受大體相同的公共服務。要建立規(guī)范、透明、公正的財政轉移制度，首先要核定各級的基本需求，劃分各級政府的事權。固然，不同地區(qū)的現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展水平不同，但應保障對不同地區(qū)的鄉(xiāng)村基層的最低限度的基礎義務教育、公共衛(wèi)生、社會治安、五幼保等基礎性公共產(chǎn)品的供給；基層機構的財力不足，可以通過財政轉移支付解決，使財政體制具有平衡地區(qū)間提供基礎性公共服務的財政能力。只有做到這一點，取消農(nóng)業(yè)兩稅才具有實質性意義，農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件才能真正得到改善。