農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理

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第一，代耕。這是指暫時無力或不愿經(jīng)營承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定（在許多地方，轉(zhuǎn)包者都要求代耕方負(fù)擔(dān)稅費）。這種形式因為簡單明了、手續(xù)簡便，成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。據(jù)統(tǒng)計，安徽省以此種方式流轉(zhuǎn)的土地約120萬畝，占全省土地流轉(zhuǎn)總面積的42%。[2]

第二，換耕。指單個或部份承包戶主動或在村委會指導(dǎo)下與本村其他承包戶自愿調(diào)整地塊，使承包地連片集中的行為。據(jù)初步調(diào)查，安徽全省約20萬畝，其中，六安市4.2萬畝，巢湖市1.4萬畝。個別地方換耕的面積甚至占到土地流轉(zhuǎn)總面積的20%至30%。[3]互換本身是一種流轉(zhuǎn)形式，又對其他形式的流轉(zhuǎn)起推動作用，且有利于土地的連片集中和規(guī)模經(jīng)營。最近頒布的《農(nóng)村土地承包法》也肯定這種土地流轉(zhuǎn)方式。[4]

第三，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓。早在1996年底，安徽省政府農(nóng)村經(jīng)濟辦公室就制定了“安徽農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法（試行）”，承認(rèn)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等4種形式。[5]其中轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓這兩種流轉(zhuǎn)形式操作比較規(guī)范，以此種方式流轉(zhuǎn)土地的主體一方是農(nóng)戶或村委會，農(nóng)戶和集體的權(quán)利能得到尊重和保障。按照《農(nóng)村土地承包法》和安徽省的有關(guān)規(guī)定，以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地的應(yīng)簽訂書面合同，但筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少地方土地的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓簽約率不高，以后引起糾紛可能比較難處理。

第四，出租、反租倒包。出租是指農(nóng)民或集體組織將土地的使用權(quán)有償讓與他人的行為。反租倒包是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織先從農(nóng)戶或集體組織那里租賃土地，然后轉(zhuǎn)租并從中謀利的行為。這本來是兩種不同的形式，但在實踐中往往把兩者混為一談。筆者在調(diào)查中了解到，以此種方式流轉(zhuǎn)的土地，大多數(shù)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推動或直接干預(yù)下進(jìn)行的，有不少地方成立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為主任的“土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，直接參與土地流轉(zhuǎn)工作，有的還以各種名義參與租賃費的分配或獲得“倒包”中的差價。

第五，公司+農(nóng)戶。指大的涉農(nóng)企業(yè)或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為主體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織的支持下，與農(nóng)戶直接簽訂合同，租賃大量連片土地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)，出租土地的農(nóng)民可以在企業(yè)上班。這實際上也是第三種流轉(zhuǎn)方式中的一個特例，農(nóng)民在獲得租金收入的同時，還可實現(xiàn)不離鄉(xiāng)就業(yè)。這種現(xiàn)象大多發(fā)生在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較高、龍頭企業(yè)實力較強的地方。

盡管中央政府三令五申，要求農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償、規(guī)范進(jìn)行，但在利益的驅(qū)使下，許多基層組織越俎代庖，操縱控制土地流轉(zhuǎn)活動，有的地方甚至動用警力，威逼農(nóng)民就范。在一些地方，土地糾紛已取代農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題成為農(nóng)村社會群體抗?fàn)幨录闹饕颉栴}突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先是逼民流轉(zhuǎn)。按現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村土地歸集體所有，土地發(fā)包方是村民委員會，一些基層干部就以土地所有者代表的身份，運用行政權(quán)力硬性強迫農(nóng)民參加土地流轉(zhuǎn)。例如，2003年6月，蘇州市光福鎮(zhèn)黃渠村村民正準(zhǔn)備栽秧，村委會突然通告大家不要干了，因為稻田已被鎮(zhèn)里租給了“太湖國家旅游度假區(qū)”，每畝地年租金為560元（含代交農(nóng)業(yè)稅60元），租期為25年。在村民的反對下，租金有所提高，但村民仍不答應(yīng)。鎮(zhèn)政府為了達(dá)到目的，2003年12月初派人到村小學(xué)，聲稱如果家長不在租地合同上簽字，將不許其小孩到校上學(xué)。過了幾天，鎮(zhèn)村兩級又出動100多人、6輛警車，帶著電棍、手銬等，強行把煤渣填在稻田里。為此，村民不斷到省市集體上訪。[6]

其次是基層政府及官員與民爭利。許多村民反映，我們并不反對土地流轉(zhuǎn)，只是土地流轉(zhuǎn)涉及到千家萬戶的利益，但不管土地拿去干什么，補償費給多少，干部和政府都不和我們商量，而且補償金的一大半都到了一些單位和個人手里，實在讓人無法接受。在筆者調(diào)查過的某市，1999年以前鄉(xiāng)村兩級對流出土地的農(nóng)戶每畝僅補貼20至30元；2000年以后，從鄉(xiāng)村行政組織手中發(fā)包土地的售價已高達(dá)350元至500元，但給農(nóng)民的補償仍按原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；2001年，該市范圍內(nèi)村集體通過流轉(zhuǎn)土地獲得的發(fā)包收入中只有30%左右實際補償?shù)睫r(nóng)戶手中，有不少農(nóng)民甚至未得到一分錢的補償。

再次是不規(guī)范操作。中央文件明確指出：“不提倡工商企業(yè)長時期大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地”。[7]但是一些工商企業(yè)動輒圈地數(shù)千畝、數(shù)萬畝，一租就是50年、70年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)民土地承包期30年的期限。一旦企業(yè)垮掉，許多失地農(nóng)民就沒有了生活來源。

最后是圈占土地而不開發(fā)。許多基層政府為了追求政績，在招商引資毫無結(jié)果的情況下，自己先把地圍起來，搞“空架子”工程，致使大量土地長期拋荒，勞民傷財，農(nóng)民對此反映強烈。

以家庭承包制為核心的農(nóng)村改革雖然推動了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但也遇到了一些新問題、新矛盾。其一是農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)的矛盾；其二是土地承包30年不變造成部份農(nóng)戶對自己承包地偏頗的認(rèn)知模式和狹隘的占有觀念與土地規(guī)模經(jīng)營的矛盾；其三是“小而全”的家庭經(jīng)營結(jié)構(gòu)與專業(yè)化生產(chǎn)的矛盾；其四是耕地資源稀缺與土地閑置浪費的矛盾；其五是平均分包土地的福利保障特性與按市場機制配置土地資源的效率性的矛盾。強調(diào)加快土地流轉(zhuǎn)的探索，應(yīng)不斷適應(yīng)形勢的發(fā)展，改革和完善農(nóng)村各項制度，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范、深入進(jìn)行，為下一步農(nóng)村全面小康建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)。【注釋】

[1]參見《2002年安徽統(tǒng)計年鑒》。

[2]根據(jù)2002年安徽省農(nóng)調(diào)隊資料整理。

[3]根據(jù)2002年安徽省農(nóng)調(diào)隊資料整理。

[4]參見最近出臺的《農(nóng)村土地承包法》。

[5]參見安徽省1996年底出臺的“安徽農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法（試行）”。

[6]參見《半月談》，2003年第11期。

[7]參見中共中央2001年第18號文件。