以農(nóng)村土地承包法為依據(jù)

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實踐已充分證明，實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營，“這種經(jīng)營方式，不僅適應以手工勞動為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也能適應采用先進科學技術和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，必須長期堅持”（1998年10月14日《中共中央關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》）。“截止2000年底，全國已有98%左右的村組開展了延包工作，絕大多數(shù)地方已將土地承包經(jīng)營權證書和承包合同簽發(fā)到戶”。[2]顯然，第二輪承包工作已基本完成。隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)領域拓寬，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移加快，勢必引起農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。截止2001年上半年，據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計，全國各省（自治區(qū)、直轄市）不同程度地發(fā)生了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)面積達453.3萬多公頃，占農(nóng)戶承包地面積的5%左右，比2000年底的統(tǒng)計調(diào)查數(shù)增加4個百分點。流轉(zhuǎn)面積超過13.3萬公頃的省份有14個，主要集中在東北、華北、華東、中南區(qū)和西南區(qū)的四川省。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)面積占家庭承包土地面積10%以上的省份有7個，其中上海市最高達22.94%，其次是浙江省15.63%，廣東省12.95%，北京市12.82%，湖北省12.64%，江西省12.50%，湖南省11.46%[3]。因此，中發(fā)[2001]18號文件《中共中央關于做好農(nóng)戶承包地使用權流轉(zhuǎn)工作的通知》明確指出：“在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎上，允許土地使用權合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，也符合黨的一貫政策”。可見，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)是促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展、推進適度規(guī)模經(jīng)營、防止或減少農(nóng)村承包地的棄耕拋荒、實現(xiàn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置的必然結(jié)果；也是進一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的重要舉措。筆者建議，建立和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度，事關確保農(nóng)村土地承包關系的長期穩(wěn)定，事關承包方的切身利益，事關農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定的大局，同時，引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)健康發(fā)展，是今后農(nóng)村長期工作中一項重要的任務。本文對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)若干問題作一法律思考，以便規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度，達到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)符合“條件、自愿、規(guī)范、有序、依法”之客觀要求和真正實現(xiàn)維護流轉(zhuǎn)雙方的合法權益。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的概念和種類

2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《農(nóng)村土地承包法》（自2003年3月1日起施行）第3條第2款規(guī)定：“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”。按該條款規(guī)定分析可知，農(nóng)村土地承包方式主要有兩類：其一是家庭承包；其二是其他方式承包。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的法律規(guī)范之性質(zhì)和內(nèi)容分析，該法“對家庭承包的土地實行物權保護”，[4]即通過家庭承包方式使農(nóng)戶取得的是物權性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權；對其他方式承包的土地主要實行債權保護（除《農(nóng)村土地承包法》第49條“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權證或者林權證等證書”，確認承包方取得物權性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權外）。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)”（第32~43條）和第三章“其他方式的承包”（第49~50條）規(guī)定，并結(jié)合民法中物權法理論分析，筆者認為，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)”，是指在農(nóng)村土地承包中的物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權有效存在前提條件下，在不改變農(nóng)村土地所有權權屬性質(zhì)和主體種類與農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途的基礎上，原承包方（即流出方）依法將該物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權或者從該物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權中分離出來的部分權能等具體民事權利轉(zhuǎn)移給他人（即流進方）的行為。上述農(nóng)村土地承包中的“物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權”[5]，是指承包方依照承包合同或者依法登記取得的，對農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地、園地、養(yǎng)殖水面、“四荒”等農(nóng)村土地進行占有和以耕作、養(yǎng)殖、種植竹木或者畜牧為生產(chǎn)方式從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)目的生產(chǎn)經(jīng)營而使用并獲得收益的權利以及該依法承包農(nóng)村土地所形成權利的處分權。該土地承包經(jīng)營權其性質(zhì)屬于物權，屬于物權中的他物權，屬于他物權中的用益物權，且是一種新型用益物權[6]。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第32條“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”和第三章“其他方式的承包”第49條“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權證或者林權證等證書的，其土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”以及有關法律規(guī)定分析，目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)形式主要有以下幾種：

1．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓。它是指轉(zhuǎn)讓方（原承包方）在通過農(nóng)村土地承包方式取得物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權有效存在前提下，在承包期限內(nèi)依法將部分或者全部承包地上物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)移給受讓方（新承包方）的行為。其結(jié)果是，轉(zhuǎn)讓方喪失部分或者全部承包地上物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權，受讓方依法取得部分或者全部承包地上物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權；同時，轉(zhuǎn)讓方與發(fā)包方之間部分或者全部承包地上的承包關系終止，確立受讓方與發(fā)包方之間部分或者全部承包地上的承包關系，如轉(zhuǎn)讓方依法將全部承包地上物權性質(zhì)承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)移給受讓方，其承包方法律資格和原擁有的物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權同時消滅。

2．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包。它是指轉(zhuǎn)包方（原承包方）在通過家庭承包方式取得物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權有效存在前提下，在承包期內(nèi)并保留物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權下依法將部分或者全部承包地上債權性質(zhì)農(nóng)村承包地使用權轉(zhuǎn)移給受轉(zhuǎn)包方的行為。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包，屬于轉(zhuǎn)包方在保留物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權前提下，從物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權中分離出部分權能（包括物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權中的占有權、使用權和收益權，但不包括處分權）移轉(zhuǎn)給受轉(zhuǎn)包方，其結(jié)果，受轉(zhuǎn)包方無法取得物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權，而只能取得債權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權，同時，原“承包方與發(fā)包方的承包關系不變”（《農(nóng)村土地承包法》第39條），新確立轉(zhuǎn)包方與受轉(zhuǎn)包方之間的轉(zhuǎn)包關系，且該轉(zhuǎn)包的期限不得超過原承包期的剩余年限，一般較短，最長也不得超過20年。

3．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權出租。它是指出租方（原承包方）在通過農(nóng)村土地承包方式取得物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權有效存在前提下，在承包期內(nèi)并保留物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權下依法將部分或者全部承包地上債權性質(zhì)農(nóng)村承包地使用權轉(zhuǎn)移給承租方的行為。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權出租，屬于出租方在保留物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權前提下，從物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權中分離出部分權能移轉(zhuǎn)給承租方，其結(jié)果，承租方無法取得物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權，而只能取得債權性質(zhì)農(nóng)村承包地租賃權，同時，原“承包方與發(fā)包方的承包關系不變，”新確立出租方與承租方之間的農(nóng)村土地租賃關系，且該租賃的期限不得超過原承包期的剩余年限，最長不得超過20年。

4．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權互換。它是指在存在兩個通過家庭承包方式取得有效的物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權前提下，并限于同一發(fā)包方的農(nóng)村土地的兩個物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權基礎上，承包方之間依法互相調(diào)換物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權的行為。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權互換，則發(fā)生物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權讓渡的流轉(zhuǎn)，其結(jié)果，甲承包方喪失原物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權（A）而同時取得乙承包方的物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權（B），則反過來，乙承包方喪失原物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權（B），而同時取得甲承包方的物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權（A）。

5．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權入股。它是指入股者（原承包方）在通過農(nóng)村土地承包方式取得物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權有效存在前提下，依法將農(nóng)村承包地使用權入股而取得股權的行為。

6．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押。它是指抵押人（原承包方）通過其他方式承包取得物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權有效存在前提下，以不轉(zhuǎn)移農(nóng)村土地之占有，將物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權作為債權擔保的行為。在抵押人不履行債務時，債權人（即抵押權人）依照擔保法規(guī)定拍賣、變賣物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權的價款中優(yōu)先受償。

7．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權繼承。它是指承包方在通過農(nóng)村土地承包方式取得物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權有效存在前提下，在承包方最后一個家庭成員死亡和承包期內(nèi)，由最后一個死亡的家庭成員的繼承人依法繼承物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權的行為。

8．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權代耕。它是指承包方在通過農(nóng)村土地承包方式取得物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權有效存在前提下，依法將承包地委托給第三人（即代耕方）暫時代為經(jīng)營的行為。

9．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權準占用。它是指承包方在通過農(nóng)村土地承包方式取得物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權有效存在前提下，國家因處于緊急狀態(tài)或者社會公共利益緊急需要，可以在緊急狀態(tài)或者社會公共利益緊急需要期間依法將承包地臨時轉(zhuǎn)移給國家或者國家指定的特定單位占用的行為。如《草原法》第四十條規(guī)定：“需要臨時占用草原的，應當經(jīng)縣級以上地方人民政府草原行政主管部門審核同意。”“臨時占用草原的期限不得超過二年，并不得在臨時占用的草原上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物；占用期滿，用地單位必須恢復草原植被并及時退還。”

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的特征

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，既不同于農(nóng)村土地使用權出讓，如農(nóng)村土地使用權承包、租賃等[7]；也不同于物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權變更，如家庭承包中發(fā)包方依法調(diào)整承包地或家庭承包的承包戶依法分戶等；更不同于物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權消滅，如承包地被依法征用或占用等。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)其法律特征主要體現(xiàn)在：

1．以物權性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權有效存在為前提。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權包括兩種：（1）物權性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權，包括通過家庭承包的方式取得物權性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權和通過其他方式承包并依法登記取得物權性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權；（2）債權性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權，即以其他方式承包農(nóng)村土地，未“依法登記取得土地承包經(jīng)營權證或者林權證等證書的”，承包方只享有債權性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權。“拍賣、招標等方式取得的土地承包經(jīng)營權，在農(nóng)村土地承包法中專章規(guī)定為‘其他方式承包’”。“以招標、拍賣、公平協(xié)商等方式取得的土地承包經(jīng)營權，有的與發(fā)包方是債權關系，如承包魚塘，承包期3年，其間是一種合同關系”。[8]有的人認為：其他方式承包“雙方當事人簽訂承包合同后，沒有依法進行登記，承包方不能取得土地承包經(jīng)營權證、林權證等證書，承包方就不能取得土地承包經(jīng)營權，雙方按照承包合同的約定行使權力，履行義務”。但與“通過其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權，只有進行依法登記，承包方才取得土地承包經(jīng)營權的物權屬性”[9]比較分析，則上述兩段文字表述是相互矛盾的，第二段引文其內(nèi)容是正確的，第一段引文內(nèi)容“承包方就不能取得土地承包經(jīng)營權”，筆者認為應改為“承包方就不能取得物權性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權”。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第32條和第三章“其他方式的承包”第49條規(guī)定分析，可見，只有物權性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權才能依法流轉(zhuǎn)。

2．不發(fā)生農(nóng)村土地所有權權屬性質(zhì)和主體種類的變化。農(nóng)村土地所有權有兩種權屬性質(zhì)，一種是國有土地所有權，另一種是農(nóng)民集體土地所有權。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權不管以何類性質(zhì)和何種形式流轉(zhuǎn)，都不會改變土地所有權的權屬性質(zhì)。同樣，國有土地所有權主體是國家，村集體土地所有權主體是村農(nóng)民集體，組集體土地所有權主體是組農(nóng)民集體，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權主體是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體[10]。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權不管以何類性質(zhì)和何種形式流轉(zhuǎn)，也都不會引起土地所有權主體種類的變化。

3．不改變承包地之農(nóng)業(yè)用途。農(nóng)業(yè)用途，是指承包地用于種植農(nóng)作物、林木或者從事畜禽養(yǎng)殖、養(yǎng)魚、特種養(yǎng)殖用途。承包地之農(nóng)業(yè)用途，應按大類區(qū)分，如耕作、種植竹木、畜牧、養(yǎng)殖。《農(nóng)村土地承包法》第17條第1款第1項規(guī)定：“維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設”。

4．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的自愿性。《農(nóng)村土地承包法》第10條規(guī)定：“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)”。該法第34條規(guī)定：“承包方有權依法自主決定土地承包經(jīng)營權是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”。該法第57條規(guī)定：“任何組織和個人強迫承包方進行土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的，該流轉(zhuǎn)無效”。這些法律規(guī)定，充分體現(xiàn)和尊重承包方自愿流轉(zhuǎn)承包地的權利。

5．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)具有一定期限。即“流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限”。如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓，即受讓方取得物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權的期限為原承包期的剩余期限。又如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權出租，即承租方取得的農(nóng)村承包地租期，一般較短，但最長也不超過20年。總之，不管以何形式進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，其流轉(zhuǎn)的期限都不得超過原承包期的剩余期限。

6．物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權其權利內(nèi)容流轉(zhuǎn)的二元性。從產(chǎn)權角度分析，[11]農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)包括物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權讓渡的流轉(zhuǎn)和物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權保留下的流轉(zhuǎn)兩方面。物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權讓渡的流轉(zhuǎn)，主要包括：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權互換、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權繼承、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押等。物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權保留下的流轉(zhuǎn)，主要包括：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權出租、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權入股等。

7．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)其客體的確定性，即農(nóng)村承包地。不管采取何種形式農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，其最終結(jié)果都發(fā)生農(nóng)村承包地占有的改定，原土地承包經(jīng)營權人（即流出方）失去或暫時失去農(nóng)村承包地的占有，而有流進方或者合法第三人（土地承包經(jīng)營權抵押，抵押權實現(xiàn)時）取得和臨時占有該農(nóng)村承包地。

8．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的契約性。不管以何形式實施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，都必須簽訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同。

9．原承包方對農(nóng)村承包地投入在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)時的合理補償性。《農(nóng)村土地承包法》第43條規(guī)定：“承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營權依法流轉(zhuǎn)時有權獲得相應的補償”。該法第58條規(guī)定：“任何組織和個人擅自截留、扣繳土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)收益的，應當退還”。

10．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，其流進方享有的權利，不得超過原承包方（即流出方）享有的權利。流進方享有的權利可以與流出方享有的權利相同，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓，受讓方從轉(zhuǎn)讓方中取得完整的、具有物權性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權；流進方享有的權利可以少于流出方享有的權利，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權出租，承租方取得的是從物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權中分離出來的部分權能，即享有債權性質(zhì)的農(nóng)村承包地租賃權，而不是物權性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權。不管以何種形式實施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，其流進方享有的權利，都不能超過原承包方享有的權利。

11．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)其流出方的特定性和流進方的多元化。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定分析，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的流出方是農(nóng)村土地承包中的原承包方；而流進方（除個別流轉(zhuǎn)形式限制外，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓或者互換等）是一切農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，實際上除農(nóng)戶外，還包括法人、其他組織、自然人。

三、兩類物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)之區(qū)別

《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”和第三章“其他方式的承包”分別規(guī)定了家庭承包土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)與其他方式承包物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)兩大類，特別對家庭承包土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)作了較為具體的法律規(guī)定，它們具有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的相同特征外，還存在著明顯的不同或差異。其具體表現(xiàn)在：

1．兩類物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)之前提條件產(chǎn)生形式不同。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定分析，家庭承包其承包合同生效則承包方取得物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權；而其他方式承包需經(jīng)“依法登記”取得土地承包經(jīng)營權證或者林權證等證書后，承包方才取得物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權。

2．兩類物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)之雙方主體差異。對流出方而言，家庭承包的土地承包經(jīng)營權流出方只能是發(fā)包方的農(nóng)戶(“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”)；而其他方式承包的物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權流出方是發(fā)包方內(nèi)部成員（包括農(nóng)戶、聯(lián)戶、個人）或發(fā)包方以外的單位、個人（《農(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包的，應當對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進行審查后，再簽訂承包合同”）。對流進方而言，家庭承包的土地承包經(jīng)營權流進方通常情況下是發(fā)包方內(nèi)部成員，至少發(fā)包方的成員享有同等條件下的優(yōu)先承包權；而其他方式承包的物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)對流進方?jīng)]有資格限制，流進方是一切農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，包括法人、其他組織、自然人。

3．土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓中受讓方限制差異。家庭承包的土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓，其受讓方限制在“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”上；而其他方式承包的物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓，其受讓方?jīng)]有資格限制，為一切農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。

4．是否能采取土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)形式不同。家庭承包的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)存在轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)形式，且目前家庭承包的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)面積中，轉(zhuǎn)包是主要形式，轉(zhuǎn)包面積約占50%；而其他方式承包的物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)不存在轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)形式。

5．是否能采取土地承包經(jīng)營權抵押流轉(zhuǎn)形式不同。家庭承包的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)不允許采取抵押形式；而其他方式承包的物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)允許采取抵押形式。

6．是否允許土地承包經(jīng)營權繼承流轉(zhuǎn)形式存在差異。家庭承包的耕地、草地承包經(jīng)營權不能采取繼承流轉(zhuǎn)形式，只有林地承包經(jīng)營權可以依法采取繼承流轉(zhuǎn)形式；而其他方式承包的物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權都可以采取繼承流轉(zhuǎn)形式。

7．兩類農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)限制條件不同。家庭承包的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)要經(jīng)發(fā)包方同意（如轉(zhuǎn)讓）或備案（除轉(zhuǎn)讓外流轉(zhuǎn)）；其他方式承包的物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)只要依法、依市場流轉(zhuǎn)就行，不需經(jīng)發(fā)包方同意等。

8．兩類農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)收益有無存在差異。家庭承包的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)可以采取有償，也可以無償，甚至倒貼；而其他方式承包的物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)應采用有償為原則，完全按市場化運行。

9．土地承包經(jīng)營權入股領域和入股者存在差異。家庭承包的土地承包經(jīng)營權入股領域狹窄，一般只有組建土地股份合作社，入股目的只限于“從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”，入股對象限于承包方之間；而其他方式承包的物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權入股領域?qū)挘牍傻哪康目刹幌抻趶氖罗r(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，也可以參股進行聯(lián)營、股份制經(jīng)營等，入股對象可不限于承包方之間，其他單位和個人也可以參與入股。如創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)股份公司，則完全按市場機制配置資源。

四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)實踐中將遇到問題和建議

1．通過其他方式承包，并經(jīng)依法登記取得的物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權，其流轉(zhuǎn)缺乏全面法律規(guī)范。《農(nóng)村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49條只規(guī)定了該類農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)形式和第50條也只對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權繼承作了原則規(guī)定，從法律結(jié)構(gòu)看，它與該法第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)”是相獨立的，無法律依據(jù)按該法第二章第五節(jié)法律規(guī)范適用。上述已對家庭承包土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)與其他方式承包物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)之區(qū)別作了研究，可見兩類物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)除具有共同特征外，有自身運行機制，應有適合自身運行機制的法律規(guī)范。

2．家庭承包的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)會與依法調(diào)整承包地產(chǎn)生法律規(guī)范之沖突。過去中央政策和地方性法規(guī)以及地方性規(guī)章規(guī)定，轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換和入股等，須經(jīng)發(fā)包方同意，往往發(fā)包方同意時可附加條件，即任何農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)形式都要符合承包地之調(diào)整的限制。而《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第37條第1款規(guī)定：“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應當經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應當報發(fā)包方備案。”可見，上述只有轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)受到限制，而其他方式流轉(zhuǎn)可以說完全自由不受限制。同時該法第27條第2款規(guī)定：“承包期內(nèi)，因自然災害嚴重毀損承包地等情殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當調(diào)整的”，可依法進行調(diào)整（但“承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定）。如果調(diào)整承包地之前，一方面超過農(nóng)戶人均承包地數(shù)量的部分或者全部承包方都已依法進行了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓，而受讓方都是本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)戶，在這種情況下進行承包地調(diào)整是否公平、合理、科學；另一方面超過農(nóng)戶人均承包地數(shù)量的部分或者全部承包方都已依法進行了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包、出租，在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)能否對轉(zhuǎn)包或出租的承包地調(diào)整，顯然，無法律依據(jù)支持這種承包地調(diào)整，況且法律也無理由支持。可見，家庭承包的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)法律制度已與依法調(diào)整承包地之法律規(guī)范產(chǎn)生沖突。

3．家庭承包的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)也會與依法收回承包地產(chǎn)生法律之沖突。《農(nóng)村土地承包法》第26條第3款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”按該條款規(guī)定，發(fā)包方可依法收回承包地。但如遇承包方全家遷入設區(qū)的市和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口前依法實施了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓，從而會使該法第26條第3款規(guī)定無法實施使發(fā)包方依法收回落空；同樣，如承包方已依法進行了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包或者出租（無須發(fā)包方同意，操作上無任何難度），在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)能否收回，顯然，法律無依據(jù)支持收回，照樣使收回落實。

4．家庭承包的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)之法律規(guī)范欠具體，實踐操作中會發(fā)生扭曲。如《農(nóng)村土地承包法》第33條第1款第3項只規(guī)定：“（三）流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限”。而對不同種類的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)形式?jīng)]有作出流轉(zhuǎn)期限的規(guī)定，按照法理分析，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包或者出租，屬于債權性質(zhì)的民事權利轉(zhuǎn)移，其流轉(zhuǎn)的期限應符合債權法理論規(guī)定，最長不得超過20年。又如《農(nóng)村土地承包法》只對各種類農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)形式作出概括規(guī)定，缺乏其各種類流轉(zhuǎn)運行法律機理和操作規(guī)程規(guī)定，難以真正指導農(nóng)村土地承包承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)符合“條件、自愿、規(guī)范、有序、依法”之客觀要求和真正實現(xiàn)維護流轉(zhuǎn)雙方的合法權益。

最后，筆者建議國務院應制定與《農(nóng)村土地承包法》相配套的一系列行政法規(guī)，涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的，主要包括《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)條例》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)登記條例》以及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同管理條例》等。

[1]*本文是浙江省哲學社會科學“十五”規(guī)劃重點課題（ZO2GLT）《進一步推進浙江農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)研究》（丁關良教授主持）的階段性成果之一。

[2]何寶玉主編：《<中華人民共和國農(nóng)村土地承包法>釋義及實用指南》，中國民主法制出版社2002年9月版，第174頁（參見全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室：“農(nóng)村土地承包及其管理情況”）。

[3]參見劉堅主編：《<農(nóng)村土地承包法>培訓講義》，中國農(nóng)業(yè)出版社2002年11月版，第77-78（參見農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長陳曉華“規(guī)范和引導土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)”）。

[4]全國人民代表大會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員柳隨年于2001年6月26日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上“關于《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（草案）》的說明”。

[5]參見丁關良、田華：“論農(nóng)用地物權制度的選擇——關于‘土地承包經(jīng)營權’名稱的存廢”，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2002年第2期。

[6]參見丁關良：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權性質(zhì)的探討”，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》1999年第7期。

[7]參見1999年12月21日“國務院辦公廳關于進一步做好治理開發(fā)農(nóng)村‘四荒’資源工作的通知”第一項規(guī)定：“一、在‘四荒’使用權承包、租賃或拍賣前，必須做好‘四荒’界定確權等基礎性工作。”

[8]胡康生主編：《中華人民共和國農(nóng)村土地法通俗讀本》，法律出版社2002年10月版，第94頁和第104頁。

[9]劉堅主編：《<農(nóng)村土地承包法>培訓講義》，中國農(nóng)業(yè)出版社2002年11月版，第108頁。

[10]參見丁關良、周菊香：“對完善農(nóng)村集體土地所有權制度的法律思考”，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2000年第11期。

[11]參見王小映：“論我國農(nóng)地制度的法制建設”，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2002年第2期。公務員之家版權所有