農村養(yǎng)老保險步履蹣跚 何為破局之道

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我國農村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展比較緩慢，其中原因很多，除了農村整體經濟發(fā)展水平較低和農民的保險意識較差以外，制度本身的設計缺陷也是造成這種狀況的重要原因之一。作者建議：打造農民土地保障、農村社會養(yǎng)老保險制度和農村最低生活保障制度三位一體的農村社會保障體系，建立“個人繳費、集體補助和政府政策及資金支持”的三方共同負擔的籌資模式。

1992年，民政部印發(fā)了《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》(以下簡稱《方案》)，標志著農村養(yǎng)老保險制度在中國開始實施。截止到2003年底，全國有5428萬人參保，積累基金259億元，198萬農民領取了養(yǎng)老金。農民的參保人數占應參保人數的比例很小。由此可以看出，我國農村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展比較緩慢，其中原因很多，除了農村整體經濟發(fā)展水平較低和農民的保險意識較差以外，制度本身的設計缺陷也是造成這種狀況的重要原因之一。

——農村養(yǎng)老保險的軟肋

1．制度的整體設計未體現出社會保險的基本特征。社會保險應該同時具有以下三個特征：第一，國家法律的強制性；第二，保險費通常是由個人、企業(yè)和政府三方共同負擔；第三，以保障勞動者基本生活水平為標準。而現行《方案》因過多地考慮到農民的保險觀念不強而強調“自愿性”，資金籌集上堅持“個人繳納為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持”的原則。可以認為，這種保險模式基本不具備社會保險的含義，而是較多地體現出商業(yè)保險的特征。

2．制度覆蓋面小、共濟性差。我國幅員遼闊，不同地區(qū)之間經濟發(fā)展水平的不平衡決定了農村社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋面一般是以區(qū)縣為單位。但是，這種管理辦法存在著較大的缺陷。一般而言，保險系統(tǒng)的覆蓋面越大，抗風險的能力就越大。而在一個區(qū)縣的范圍內，一些與保險有關的統(tǒng)計指標的差別很小，這就使養(yǎng)老保險制度的共濟性很差。另一方面，養(yǎng)老保險制度所必須的不變成本也較為明顯地呈現出規(guī)模不經濟的特征。

3．籌資模式的缺陷。《方案》規(guī)定，保險基金的籌集渠道為：“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。但在上述三個渠道中，除了對個人繳費規(guī)定了具體標準外，其余兩個渠道都缺乏硬約束。在經濟不太發(fā)達的地區(qū)，普通農民很難享受得到集體補助。而《方案》又沒有對國家的責任通過約束性的規(guī)范加以具體規(guī)定。這樣，農村社會養(yǎng)老保險在沒有穩(wěn)定的資金支持的情況下，很難成為真正意義上的社會保險。

4．保障水平設計缺陷。考慮到我國農民收入水平普遍較低，農村社會養(yǎng)老保險的費率水平也設計地較低。根據測算，如果按照《方案》設定的最低繳費標準2元／月繳納保險費，10年之后，每月可以領取養(yǎng)老金4．7元，15年后，每月可以領取養(yǎng)老金9．9元，這很難保障農民的基本生活。一項調查表明，大部分參加保險的農民都選擇了最低標準繳費。不僅如此，《方案》沒有按照國際通行的養(yǎng)老保險測算模式進行保險費和養(yǎng)老待遇的設計，養(yǎng)老金一經領取終身不變，使《方案》很難適應市場經濟條件下社會經濟生活的快速變化。

——農村養(yǎng)老保險的破局之道

1．制度的設計應與國家的農業(yè)政策相適應。國際經驗證明，農村社會養(yǎng)老保險制度應與國家一定時期所實施的農業(yè)政策密切相關。第二次世界大戰(zhàn)以后，日本的農業(yè)政策經歷了兩次重大轉折：一是鼓勵離農政策。為了達到擴大農業(yè)生產經營規(guī)模的目的，日本政府通過建立土地經營權轉讓養(yǎng)老金的制度，鼓勵農民離開土地。二是返農政策。20世紀90年代以后，由于農業(yè)人口急劇下降，其農業(yè)政策也轉變?yōu)椤肮膭罘缔r”，土地權益轉讓養(yǎng)老金便被取消。近年來，我國的“三農”問題引起了政府的高度重視。“三農”問題的關鍵是農民問題，解決農民問題的關鍵又是如何增加農民的收入；而提高農民收入的根本途徑是實現農村剩余勞動力向非農產業(yè)的轉移。只有通過建立完善的社會養(yǎng)老保險制度，才能消除離開土地農民的后顧之憂。農村養(yǎng)老保險制度的建立和實施只有與國家的農業(yè)政策相配合，才能取得相得益彰的效果。

2．堅持“強制投保為主、自愿投保為輔”的原則。農村養(yǎng)老保險制度必須充分體現社會保險的強制性特征，凡達到全國農村平均收入水平以上的農民必須投保；同時，也應該考慮到全國各地經濟發(fā)展水平的差異，對收入在全國平均水平以下、貧困線以上者鼓勵投保。農村養(yǎng)老保險制度的推進，可以按人群和地區(qū)分類、分步進行。首先在農村的不同人群中分類推進，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和民辦教師，強制其必須參加保險；其次在較為富裕的地區(qū)，一方面要加大政府資金的示范效應，另一方面也要逐步強制農民參加養(yǎng)老保險，然后逐漸擴展到其他地區(qū)。公務員之家版權所有

3．實行農村社會養(yǎng)老保險與土地保障相結合，與農村最低生活保障制度相銜接的政策。現階段，農村的土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老方式面臨著許多挑戰(zhàn)，需要政府為農民建立社會養(yǎng)老保險制度以彌補傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的不足。根據農村的具體情況，應建立農民土地保障、農村社會養(yǎng)老保險制度和農村最低生活保障制度三位一體的農村社會保障體系。與城鎮(zhèn)職工不同，農民有土地保障，盡管保障功能已經弱化，因此社會養(yǎng)老保險只應是補償土地保障功能的不足，而農村最低社會保障制度又成為保障農村老年人口最后的一道生活保障線。

4．建立“個人繳費、集體補助和政府政策及資金支持”的三方共同負擔的籌資模式。城市養(yǎng)老社會保險制度中，企業(yè)是主要的投保人，而農村只在極少數經濟比較發(fā)達的地區(qū)，集體企業(yè)才能為農民提供一部分保險金補助。因此，集體補助只能是輔助籌資渠道，而為了保障所有的農村老年居民的基本生活水平，必須建立有效的財政支持系統(tǒng)。政府不僅要給予保險金政策方面的優(yōu)惠，還需要給予農民一定數額的直接經濟補貼。政府資金的投入主要解決兩個問題：一是建立政府資金的引導機制，即為了鼓勵農民參加養(yǎng)老保險，應由政府對參保人員根據年齡的不同給予適當的補貼。二是建立養(yǎng)老保障待遇調整的儲備基金，以保證被保險人領取的養(yǎng)老金數額與社會經濟發(fā)展水平基本同步發(fā)展。