事業單位監督機制改革

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【摘要】在新的歷史條件下，如何在利益多元化的原則指引下，建立一種有廣泛的民眾參與的事業單位監督體系是公共事業組織能夠順利發展的關鍵所在。

【關鍵詞】事業單位法人治理政策監督機制

一、計劃經濟體制下公共事業單位監督機制缺陷

（一）上位政府對下位組織監督的制度缺陷

在我國傳統的政府治理理論中，政府將事業單位作為社會治理的派出機構，和其他行政機構一樣，事業單位執行的是一種從上而下的管理職能，公共事業單位的法人是由上級主管部門指派和任命，在我國目前的體制下，他們充其量只是龐大而又復雜的官僚體制下的政策執行者。他們開展活動和經營管理等許多方面既得到政府的種種特殊照顧，又得到來自政府的支配和控制，換言之，在我國目前的體制下，我們的事業單位不可能成為真正意義上的具有法人地位的組織。

在缺乏相互獨立性的利益主體之間建立起來的監督機制會趨于疲軟，因為中央或地方政府會利用自己在財富、信息、權威等方面的優勢，對公共事業組織的行為形成支配，使對方做出符合自己而不一定就完全符合公眾利益的舉動，最終會導致“雙重俘獲”的現象的發生。而“雙重俘獲”的必然結果是，在政府和公共事業機構的“博弈”過程中，占有更多行政資源的政府機構獲得更多的利益，使公共事業組織部分地偏離其服務公眾的宗旨。

公共事業組織和生產私人產品的企業一樣，都是生產公眾所需物品的社會組織，所不同的是前者生產的是公共產品而已。其實，無論是生產私人產品的企業還是生產公共產品的公共事業組織，其經營管理都有共同的規律，如果說，在封閉的計劃經濟體制下，將公共事業組織納入行政管理的范疇有相當的合理性，但在開放的市場經濟體制下，靜態的管理體制顯然已經不能適應時代的發展需求，在新的形式下，將公共事業組織從行政體制中“剝離”出來是必然的選擇。

（二）下位民眾對上位組織監督手段的缺失

我國公共事業組織的下位監督由于政治體制的原因，缺乏有力的機制。現行的各級事業單位的行政領導一律都由上級單位任命，他們主要是對上級主管單位負責，普通民眾對他們根本沒有很強的約束力。雖然各級事業單位都制定了一些相關的法規，但在現行缺乏高透明監督機制的條件下，他們也會利用手中的權力假公濟私，投機取巧，一旦出現明顯的違規操作嚴重損害公眾利益現象時，由于更換領導的權力不掌握在普通的民眾的手中，他們會轉而向上“尋求支撐”，這種的現象的發生也極其容易導致權力的腐敗，最終損害人民群眾的根本利益。

二、法人治理下公共事業監督機制的目標體系

（一）社會利益主體的多元化

社會利益主體的多元化決定監督主體的多元化。社會結構和思想觀念的統一決定了國家利益的一元化，而國家利益的一元化決定了監督主體的一元化。改革開放之后，特別是多種形式的分配制度的正式確立之后，多種利益主體和多元化的價值觀念開始出現。所以利益的多元化決定了監督主體的多元化。

（二）權力如何平衡的問題

坦率地講，西方由于政治體制的原因，容易做到權力相互制約，我們在目前的體制下，要在上層構建相互制衡的權力機構似乎有相當的難度。漢彌爾頓認為“野心必須用野心來對抗”，防止把某些權利逐漸集中于同一部門的可靠辦法，就是給予各部門主管人抵制其他部門侵犯的必要的法定手段和個人主動。這種手段在我們國家唯一的實施辦法就是讓人民來監督和制約相關的權力機構或官員。

（三）用制度來阻止公共事業組織法人謀求私利

計劃經濟體制和高度一元化社會所奉行的是“道德假設”，隨著計劃經濟體制的解體和社會的多元化，傳統道德失去其存在的社會基礎，但新的社會倫理規范卻未能形成。改革開放之后公共事業組織內部出現了許多腐敗現象與公共事業組織法人的自利性密不可分，最早提出“經濟人”假設的亞當·斯密認為：“每個人都只盤算自己的安全，他所盤算的只是自己的利益。他通常既不打算促進公共的利益，也不知道自己是在什么程度上促進那種利益”。所以，阻止他們謀求私利的有效手段是在體制內外都建立完備的行政問責、依法上崗、信息披露、媒體公開等制度。

三、法人治理下公共事業監督機制的框架構建

（一）民主選舉公共事業組織領導

目前我國的公共事業組織法人主要是由上級單位委任，這是和計劃經濟體制相適應的法人產生制度，它的產生與達到控制事業組織的目的有關，也是滿足國家在特殊時期統合國民的政治思想、穩定社會秩序的需要。但隨著社會主義制度的深入人心，這種制度已經不能適應我國現代社會經濟的發展需要。從理論上說，如果建立了民眾選舉公共事業組織法人機制的話，出于保護自身利益的考量，他們只有全心全意地為人民服務才可能長久地在相應的位置上呆下去，從而得到更好的升遷的機會，他們就不會也不可能做出只有利于上級官員而損害普通民眾的事情來。

（二）建立公共事業組織的社會公示和聽證制度

知情權是公眾參與公共事業管理與監督的前提條件，沒有知情權，民主管理就只是留于形式和空談，也無法對公共事業組織的領導者進行有效的制約，因此要大力推進政務公開，全面建設“透明政府”讓公眾對政府和公共事業組織擁有公共信息的知情權。

而要建立完善的公共事業組織的社會公示和聽證制度，新聞媒體的作用是顯而易見的，新聞媒體是行政監督的有力的工具，也是監督公共事業組織運行的重要的手段之一，要在新聞媒體的積極配合下，建立了公共事業組織的社會公示和聽證制度就能夠在制度的源頭上杜絕公共事業組織的腐敗和違規行為。

（三）加大對公共事業組織法人的責任追究

我國目前的行政法規雖然也有相關的條款，但條款過于抽象，特別是對違反紀律的相關事業組織的法律責任未作明確的規定，因此急需加強這方面的立法和制度建設。

明確的分工是事業組織問責機制的關鍵。我國事業組織要同時接受登記管理機關和業務管理部門的雙重的管理，最高管理機構的設置受行政和業務兩級部門雙重控制，而且分工并不明確。這種體制就為事業組織法人推卸責任提供了便利，因為決策往往是領導集團做出的，很難追究個別領導的相關責任。

（四）建立民眾和學者能夠參與的上的公共事業組織評估制度

在公共事業的監督機制中，普通民眾是最有發言權的，到目前為止，我們已經在工業、商業和社會服務性組織中建立了這種監督和評估機制，從廣義上講，我們的公共事業單位也是為普通民眾服務的組織，只不過公共事業單位是為普通民眾提供純公共或準公共產品而非私人產品而已。

民間組織監督就是讓民間的學術團體參與公共事業組織的評估，可以考慮實行會員制或委員制等方式，主要由該行業內的知名學者組成一個專門性的評估機構，負責收集、整理、公共事業組織的運作信息，運用收集的信息和建立的評估體系對本系統內的公共職業組織的運作績效進行評估，并向社會公開。

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