稅收優惠政策

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[摘要]涉外稅收優惠政策在一定程度上影響了國民經濟的均衡發展。我國現有的涉外稅收優惠政策按“經濟特區、經濟技術開發區、經濟開放區、其他特定地區、內地一般地區”的層次實施不同的優惠，使資金流向東部和沿海地區，進一步加大了東西部的差距，限制了生產要素的有效配置。同時，由于鼓勵外資投入重點行業和高科技項目導向比較簡單，形成了不合理的投資結構，違背了我國的產業發展政策。涉外稅收優惠政策影響公平、規范的稅收環境形成。我國現行涉外稅收優惠政策，在對不同的納稅人征稅時，給予不同等的稅收待遇，從而造成不同的納稅人在相同條件下稅收負擔不一致，這種政策所產生稅收歧視的結果，必然一方面使民族企業的發展受到抑制，尤其影響我國國有企業的改造和調整，不利于企業公平競爭；另一方面也與WTO的非歧視原則相背離，不利于形成公平、規范的稅收環境。

一、對我國現行稅收優惠政策的基本狀況。

（一）我國現行稅收優惠政策的基本狀況。

我國現行稅收優惠政策是在上個世紀80年代初期確立的。80年代初期，我國制定了對外開放的治國策略，同時為了引進外資，在涉外稅收上制定了以全面優惠為主要特征的政策。其主要內容是在維護國家主權和經濟利益的前提下，對外資企業貫徹稅收從輕、優惠從寬、手續從簡的政策精神，旨在促進當時在我國還基本上處于空白的涉外經濟快速發展起來。在這種政策指導下，我國建立起與國內稅收有別的單獨涉外稅收制度體系。同時對外商投資企業實施了諸多稅收優惠，如降低稅率、定期減免、再投資退稅、對特許權使用費的優惠等等。對內資企業的稅收優惠主要側重于社會福利、勞動就業、貧窮地區等方面，項目較少，優惠力度較少。實踐證明，在我國改革開放初期，以涉外稅收優惠為指導思想的稅收優惠政策的選擇是基本正確的，它對吸引外資、促進改革開放起到了一定的作用。但近幾年，隨著客觀經濟的發展和變化，越來越暴露出以涉外稅收優惠為主的稅收優惠政策以及在此基礎上建立起來的涉外稅收制度存在諸多問題。

（二）現行稅收優惠政策在違背“稅收國民待遇”原則的同時帶來經濟的負面影響。

涉外稅收優惠政策是以我國即期財政收入損失為代價的。涉外稅收優惠政策的實施，雖然從長遠看可以培養稅源，但這是以犧牲一部分即期稅收利益為代價，而且并不意味著這種犧牲越多越能換來更多的外國資本的投入和先進技術的引進。因為一方面僅靠稅收優惠而不是靠改善投資環境，必然會造成外國資本流動性大，投機性強，長期投資和直接投資少。另一方面，涉外稅收優惠政策過多過濫，也為外商投資者和本國投資者避稅提供了可乘之機，造成稅源大量流失。因此，涉外稅收優惠政策的實施使我們付出了很高的成本，但沒有收到預期的效益。

涉外稅收優惠政策在一定程度上影響了國民經濟的均衡發展。我國現有的涉外稅收優惠政策按“經濟特區、經濟技術開發區、經濟開放區、其他特定地區、內地一般地區”的層次實施不同的優惠，使資金流向東部和沿海地區，進一步加大了東西部的差距，限制了生產要素的有效配置。同時，由于鼓勵外資投入重點行業和高科技項目導向比較簡單，形成了不合理的投資結構，違背了我國的產業發展政策。

涉外稅收優惠政策影響公平、規范的稅收環境形成。我國現行涉外稅收優惠政策，在對不同的納稅人征稅時，給予不同等的稅收待遇，從而造成不同的納稅人在相同條件下稅收負擔不一致，這種政策所產生稅收歧視的結果，必然一方面使民族企業的發展受到抑制，尤其影響我國國有企業的改造和調整，不利于企業公平競爭；另一方面也與WTO的非歧視原則相背離，不利于形成公平、規范的稅收環境。

涉外稅收優惠政策對投資所帶來的正效應隨著時間的推移呈緩慢遞減的趨勢。任何一項政策實施中的效應都會隨時間而發生變化。涉外稅收優惠政策所帶來的正效應隨著時間的推移呈緩慢遞減的趨勢。其主要原因為：外商在大陸投資的動機正逐步轉變，早期外商到大陸投資主要動機是利用大陸廉價勞動力和土地資源以及眾多的稅收優惠，從而降低生產成本，屬于“利用型外資”。而隨著全球經濟一體化和國內改革開放的深入，吸引外資的重點已轉移到具有生機和發展前景的國內市場，對于具有戰略性投資目標與方向，處于高科技領域的跨國公司來說，稅收優惠的吸引作用是有限的，外國投資者們更注重的是總體投資環境的完備。

二、稅收優惠政策調整合理取向是稅收國民待遇

中共中央在“九五”計劃和2010年遠景目標的建議中提出，積極合理有效地利用外資，把重點放到提高成效和水平上來，對外商投資企業逐步實行國民待遇，規范稅制，公平稅負，為中外企業創造平等競爭條件。這對現行稅收優惠政策的調整確定了方向和目標，也就是說，在新的經濟形勢下，我們必須按照國民待遇原則來調整我國的稅收優惠政策。國民待遇原則在稅收政策上的體現，就是一個國家應給予外國投資者和本國投資者同等的稅收待遇。

（一）實行稅收國民待遇的必要性。

實行稅收國民待遇是維護國家主權的需要。稅收超國民待遇，即在引資中給予外國投資者大量稅收優惠，由于雙重征稅的解決往往采用抵免法，導致享受稅收優惠的是投資者國籍政府，而非投資者。這一方面喪失稅收優惠的利益激勵作用的吸引力，另一方面由于一些企業利用稅收優惠進行避稅、偷稅造成稅源流失，國家主權受到侵害。因此，從維護國家權益和保護財政收入的角度出發，必須對外商投資企業實行稅收國民待遇。

實行稅收國民待遇是創造公平競爭環境的需要。在社會主義市場經濟條件下，為使商品生產者在市場競爭中優勝劣汰，就必須要創造公平的環境。而市場環境的公平，最主要的就是稅負公平。因此，為了維護本國企業的發展，創造公平的市場競爭環境，必須對外商投資企業實行稅收國民待遇。

實行稅收國民待遇是有效引進外資的需要。從外國資本在國際間流動的形式可以看出，不是所有的資本流動都有積極作用，只有真實的資本流動，才代表著資源的重新配置，并且輸送先進技術和設備的長期投資及直接投資才有積極作用。而我國近年來引進的外資結構不盡合理，一般加工工業多，高新技術項目少，這對我國產業結構調整的作用不大。要改變這種狀況，必須將主要靠稅收優惠政策引資轉變為靠不斷完善的投資環境和開放的市場來吸引外資，同時通過同等的稅收待遇，吸引高質量的外資，而排斥一些技術含量低、資金規模小、靠優惠政策獲利的外資項目，使引進項目結構日趨合理。

（二）實行稅收國民待遇的可行性。

投資環境的不斷改善，為實行稅收等同國民待遇創造了有利的外部條件。隨著我國改革開放的不斷深入，各項政策制度的不斷完善，在中國已形成一個良好的投資環境的框架：豐富的資源，廉價的勞動力，巨大潛力的市場與穩定的政體。而外國投資者要在我國經濟發展中長期占有一席之地，更注重政治與經濟的穩定性、立法的明確性和高效的管理制度，而不是暫時的稅收優惠。因此，稅收優惠政策在我國引進外資中的作用極其有限，這為我們在涉外稅收中采取同等稅收國民待遇創造了必要條件。

稅制改革的規范是實行稅收國民待遇的基礎。近幾年，我國的稅制改革一直朝著規范化、統一化的方向發展，同時也不斷與國際慣例接軌，從稅制改革的近期目標看，將實現內外資企業所得稅并軌。這一切將成為實行稅收國民待遇的基礎。

三、高速現行涉外稅收政策需要解決的幾個問題

（一）正確認識實行稅收國民待遇和稅收優惠的關系。

由于現行稅收優惠政策是以涉外優惠為主要特征，在實踐中存在許多問題，有違公平稅負、平等競爭的原則。因此近年來，取消涉外稅收優惠呼聲越來越高。對這一觀點，我們必須從發展和現實的角度去認識。從長遠看，取消對外國投資的稅收優惠，是實現公平、效率的需要。但從現實看，完全取消涉外稅收優惠政策必然會導致一部分外資流入其他國家，同時不利于對外資的吸引。因為在世界范圍內，許多發展中國家（甚至包括一些發達國家）都在以稅收優惠政策競相吸引外國投資。而我國在經濟發展的現階段，還必須依靠外國資金的投入發展本國經濟。基于這種客觀狀況，現階段如果完全取消涉外稅收優惠政策，必然導致我國經濟利益和財政利益的損失。因此，我們必須從實際出發對現行涉外稅收政策稅收優惠內容做出適時調整，而不能完全取消。

當我們確立了實行稅收國民待遇為目標的稅收優惠政策以后，并不意味著要完全取消涉外稅收優惠，而是要解決稅收優惠內外企業的不平等，以及稅收優惠不規范的問題。目前稅收優惠的問題主要存在于企業所得稅中，因此，統一內外資企業所得稅就成為實行稅收國民待遇的根本著眼點。現行的內外兩個企業所得稅法均規定了稅收優惠，但二者優惠的側重點和優惠的程度存在很大的差別。總的來說，外商投資企業獲得稅收優惠的范圍及程度都大大廣于和高于內資企業，因此必須從規范化的稅收優惠著手，統一內外資企業所得稅稅收優惠。第一；選擇產業稅收優惠為主、地區優惠為輔的目標。其基本目標應該是：縮小由于稅收優惠導致的地區性稅負差異，加大產業傾斜力度。在產業優惠方面，凡是投資高新技術產業、能源和原材料產業、基礎設施產業、第三產業等，不分地區，不分內外企業，均可享受同等程度、同樣期限的稅收優惠；在地區優惠方面，凡投資于經濟特區、西部開發地區的產業，不分內外資企業，享受同等程度、同樣期限的稅收優惠。第二，優惠形式應采取間接優惠為主、直接優惠為輔的形式。我國目前內外資企業所得稅中的稅收優惠，主要是采用稅率式優惠的形式，統一后的企業所得稅的稅收優惠應更多運用加速折舊、投資抵免等間接形式，也適當運用降低稅率、減免稅等直接形式。第三，對各種稅收優惠措施應附加明確的、可操作性強的限制條件，以充分發揮稅收優惠的作用，防止避稅、偷稅的發生。第四，對外商投資企業的一些必要的、特有的優惠，仍應保留。如稅后利潤的匯出，對提供某些我國急需的專有技術所取得的特殊權使用費的優惠等。

（二）制定獨立的“引資法”，提高引資的法律化和效率化。

我國周邊一些國家和地區在引進外資上，一般采取了獨立立法引資的策略，因此借鑒其他國家和地區經驗，根據我國經濟發展規劃、階段發展目標，對利用外資投資的項目、規模、環境以及鼓勵投資技術引進的各種投資優惠政策，包括信貸、外匯、財政、稅收等投資優惠，用“引進投資法”的法律形式規定下來十分必要。這部法的特定范圍，決定了稅收優惠引資的針對性和導向性，并可隨經濟發展的階段性變化，調整稅收優惠政策，從而不影響國家基本稅法的統一性和穩定性。這種《引資法》具有法律的權威性，也能夠給投資者以安全保障，同時遏制了優惠攀比，保證政策統一性。

（三）統一內外兩套稅制。

盡管內外兩套稅制形式的存在有其客觀原因，但它充當了外資企業享有超國民待遇的載體。因此，要實行稅收國民待遇，就必須統一內外兩套稅制。

1994年稅制改革后，內外資企業流轉稅已實現了統一，目前要統一的是所得稅制和財產稅制。因此，需要在近期內，在論證的基礎上，實現內外企業所得稅制的統一。

（四）加強內外資企業稅收征收管理。

稅收征管雖不構成直接的稅收負擔，但稅收管理不平也直接影響稅收政策和法律實施的效果，也是稅收待遇的實質內容。因此，一方面必須嚴格將單行稅法中繳納稅款期限、納稅申報期限通過完善《稅收征管法》進行規范；另一方面還必須嚴格進行征收管理，防止漏洞的出現。同時，要對稅收優惠進行效益分析和控制、監督和管理，以保證稅收優惠作用的發揮落到實處。