環(huán)境行政主體現(xiàn)狀及改進策略

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環(huán)境行政主體是隨著環(huán)境行政法的誕生而出現(xiàn)的一個新概念，他是行政法的一個下位階概念，行政主體是指“依法享有國家行政權力，以自己名義實施行政管理活動，并獨立承擔由此產生的法律責任的組織”。應松年教授將行政主體界定為：“依法享有國家行政職權，代表國家獨立進行管理并獨立參加行政訴訟的組織”。在行政法理論的基礎上，結合我國環(huán)境行政法、環(huán)境行政管理的相關理論，并通過細致的比較分析，筆者認為，環(huán)境行政主體是指參加環(huán)境行政法律關系，依法擁有環(huán)境行政權，能以自己的名義行使行政職權，并能夠獨立地為自己行使行政職權行為產生的后果承擔相應法律責任的國家機關或者社會組織。目前我國的環(huán)境行政主體理論和實踐都存在著許多問題，主要是由于當前的環(huán)境行政管理體制雖然是由全國人大立法監(jiān)督、各級政府實施、環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、各有關部門依照法律法規(guī)規(guī)定實施監(jiān)督管理的模式，但我國環(huán)境管理工作起步較晚，有很多不夠完善的環(huán)節(jié)，同時由于行政主體理論的自身缺陷而導致。

一、我國環(huán)境行政主體現(xiàn)狀及問題

（一）環(huán)境行政立法及主體設置方面

我國目前還沒有一部專門的“行政機關組織法”，環(huán)境行政立法并不先進，沒有從上到下建立有明確法律根據(jù)的行政機構。在環(huán)境行政管理方面當然也不例外。從目前的立法來看，不論在中央還是在地方，都沒有專門的“環(huán)境管理機構組織法”或環(huán)境管理及環(huán)境行政主體設置的法規(guī)和規(guī)章。有關環(huán)境管理機構及環(huán)境行政主體的設置及其職責分工的規(guī)定散見于各有關法律、法規(guī)和規(guī)章中，有的甚至以黨委或政府的紅頭文件下達，所以環(huán)境管理機構及環(huán)境行政主體經常處于變動之中，而且各地方也不統(tǒng)一，從而大大影響了環(huán)境管理機構及環(huán)境行政主體的穩(wěn)定性。這種立法上的缺陷加上行政主體設置條件過低，導致了環(huán)境行政主體設置出現(xiàn)重復現(xiàn)象。并且，由于我國在改革過程中只注意對新機構的授權，不注意對原有機構及其相關職能的撤銷，使得環(huán)境行政主體重復設置的現(xiàn)象頻出，出現(xiàn)爭權或推諉，行政效率低下等現(xiàn)象，這種現(xiàn)實問題更加迫切要求我國在環(huán)境行政管理立法方面進行科學地劃分每一個部門的職能。

（二）環(huán)境行政執(zhí)法方面

環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境行政主體依照環(huán)境相關法律的規(guī)定，代表國家行使環(huán)境監(jiān)督權力所采取的具有法律效力的行為，是環(huán)境立法和國家管理環(huán)境職能實現(xiàn)的保障。環(huán)境行政執(zhí)法主體通常是地方各級人民政府和其所屬的環(huán)境保護行政主管部門。在目前的環(huán)境行政執(zhí)法實踐中，環(huán)境行政執(zhí)法主體的執(zhí)法權限不足，手段不夠充分，各級環(huán)護部門只能通過申請人民法院強制執(zhí)行的方式來迫使不履行環(huán)境保護法律義務的行政相對人履行義務。環(huán)保機關普遍缺乏像查封、凍結、扣押、沒收等執(zhí)法手段來保障環(huán)境行政執(zhí)法的權威性，常常只能眼看著層出不窮的環(huán)境違法行為而束手無策，這也是環(huán)境保護出現(xiàn)軟弱狀態(tài)的重要原因。同時，市場經濟的發(fā)展使環(huán)境監(jiān)督管理工作日趨專業(yè)、復雜化，但我國目前環(huán)保執(zhí)法隊人員的數(shù)量有限，能力素質偏低，而且物質裝備較為落后，執(zhí)法的設施不健全，嚴重影響了環(huán)境執(zhí)法水平。

（三）環(huán)境司法、環(huán)境訴訟方面

中國的行政主體理論是舶來品，我國的行政主體理論強調單個行政機關的獨立性，環(huán)境行政主體是在行政主體基礎上誕生的，在通常情況下，如地方各級人民政府都是獨立的環(huán)境行政主體，而各級人民政府的環(huán)境保護、土地等行政主管部門也都是獨立的環(huán)境行政主體。但他們的意志和利益是不完全相同的，特別是各級人民政府和其所屬的環(huán)境保護主管部門之間的利益沖突是非常明顯的。在我國，對環(huán)境案件的處理過程中，環(huán)境保護行政主管部門既要依法行政，嚴格執(zhí)法，又要接受和服從同級政府的領導。但是政府要發(fā)展經濟，必然對當?shù)卣叻鲋驳钠髽I(yè)進行保護，當企業(yè)實施污染或破壞環(huán)境的行為時，環(huán)境行政主管部門的執(zhí)法就可能受到所屬政府的干預，但如果環(huán)境行政專管部門服從政府，不履行執(zhí)法職能，又會受到受害人的指控，此時，環(huán)境行政主管部門就會成為行政訴訟的被告，代其所屬的政府受過。這就產生了“形式被告”這種現(xiàn)象，該現(xiàn)象最大的危害是嚴重弱化了行政訴訟的功能，偏離行政訴訟監(jiān)督行政機關依法行使職權的基本目標。而即使環(huán)境行政主管部門自身真正的成為了行政訴訟被告，為他們造成的損失承擔責任和賠償?shù)闹黧w不是自己而是國家。

二、我國環(huán)境行政主體的完善

（一）完善環(huán)境行政主體設置原則

1.必要性原則。是指應當根據(jù)國家政治、經濟和文化發(fā)展的需要，在必要的情況下設置和變更環(huán)境行政主體。比如現(xiàn)行行政主體行使新的環(huán)境行政職權已經不能適應發(fā)展的需要，使得及時變更行政主體已經成為發(fā)展的必然要求。與此同時，行政機關的設立，在某種程度上，縮小了公民私法自治的范圍，減少了公民可以自覺參與保護環(huán)境的機會，要鼓勵和支持環(huán)境保護領域民間組織的成立與發(fā)展，這樣才更能發(fā)揮群眾參與環(huán)境保護的作用。因此，國家應當在必要時設立環(huán)境行政組織進行管理。

2.節(jié)約原則。一方面，在設置和變更環(huán)境行政主體時應盡可能減輕國家財政負擔,以最小開支產生最大效益。另一方面，環(huán)境行政主體的設立應當在滿足必要性原則的基礎上盡可能保證行政效率的最大化。

3.利益兼容原則。在授予某一機關環(huán)境保護職權時，應當事先考察此環(huán)境管理職權是否與該機關的其他職權和職責相沖突，是否兼容。例如，評價對象與評價依據(jù)的數(shù)據(jù)來源應當盡可能沒有組織上的利害關系。在是否將環(huán)境保護職權授予非專門環(huán)境管理機關時，應當首先考察是否符合該原則。

（二）完善環(huán)境行政主體設置

環(huán)境行政主體也是行政主體的一種,因此在環(huán)境行政主體設置和變更過程中要嚴格遵循提議、論證、審議、表決、公告、備案等各個原則和程序，以避免行政主體設置混亂、層級不清、權責不明的情況,減少或避免環(huán)境行政主體的糾紛和爭議,從而保證各級環(huán)境行政主體能依法定程序、法定職權從事行政活動,實現(xiàn)依法行政。

筆者認為，在實踐中對于環(huán)境行政主體在設置方面應該提高擁有設置權限主體的位階和層次，并且環(huán)境行政主體應由立法機關依法設定，這樣比依行政條例設定更具穩(wěn)定性，同時應縮小法律、法規(guī)授權范圍，規(guī)范環(huán)境行政主體的設定。我國的環(huán)行政主體的設置應當由省級以上人民代表大會決定。這樣，一方面有利于防止行政權力的專斷，另一方面避免增加新的環(huán)境行政主體而增加財政負擔和人員配置。因此公民權利的限制應當以法律來規(guī)定。而且，現(xiàn)實也告訴我們，由行政機關自我精簡機構和人員，往往得到的結果都是精簡———膨脹———再精簡。政府在調整內部機構的設置時，應當遵循全國人大和地方人大制訂的機構和人員編制法。

（三）國家及一些公務組織也應納入環(huán)境行政主體的范圍

國家作為統(tǒng)治權的執(zhí)掌者，其行使行政、立法、司法等完整的統(tǒng)治權，在實施行政權，完成行政任務時，國家是行政權利、義務的最終歸屬者。在我國以往的行政主體理論中，國家作為行政主體被長期忽略。國家的權力來自人民，國家具有獨立地位，可以獨立承擔責任，因此理所當然可以成為行政主體。《中華人民共和國環(huán)境保護法》第四條明確規(guī)定:“國家制定的環(huán)境保護規(guī)劃必須納入國民經濟和社會發(fā)展計劃，國家采取有利于環(huán)境保護的經濟、技術政策和措施，使環(huán)境保護工作同經濟建設和社會發(fā)展相協(xié)調。”由此可見，環(huán)境的保護及管理是作為國家的一項基本行政職能存在的，國家擔負著各項環(huán)境保護的監(jiān)督、管理職能，是名副其實的環(huán)境行政主體。我國名副其實的行政主體應當是國家以及地方各級人民政府。

我國的環(huán)境行政法主體理論中，一些公務組織也應當被列為環(huán)境行政主體。由于現(xiàn)有的“法律法規(guī)授權的組織”難以概括在履行公共行政職能的社會組織概念中，因而必須以新的概念代替，在這方面，筆者建議引用大陸法系國家目前普遍認可且較為成熟的“公務法人”概念，作為國家及地方各級人民政府之外的第三類行政主體。一般來說，只要某一組織所采取的行動是基于實現(xiàn)公共利益的需要，且在客觀上維護了一定范圍的公共秩序或提供相應的公共物品，并對個體的權利有著重要的影響，那么類似的組織就可以被認定為公務法人。我國目前現(xiàn)實生活中存在著大量的公共事業(yè)單位（如高等學校）、社區(qū)組織（如社區(qū)居委會）和行業(yè)組織等都屬于公務法人范疇之內。同樣只要某一組織所采取的行動是基于現(xiàn)實保護環(huán)境公共利益的需要，且在客觀上維護了一定范圍的環(huán)境管理保護秩序或提供了相應環(huán)境管理保護所需的物品，并對個體的權利有著重要的影響，那么這些組織作為環(huán)境保護方面的公務法人同樣也可以成為環(huán)境行政主體。