促進(jìn)礦產(chǎn)規(guī)劃實(shí)行思索

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本文作者：吳尚昆1，2孟旭光1那春光1周璞1作者單位：1中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院2中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）

編制重要礦區(qū)礦產(chǎn)資源專項(xiàng)規(guī)劃

在礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系中，重點(diǎn)礦區(qū)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃是礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃在空間上的具體細(xì)化和延伸，是推進(jìn)整裝勘查和資源整合的重要抓手，同時(shí)對(duì)新發(fā)現(xiàn)大中型產(chǎn)地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，充分發(fā)揮規(guī)劃對(duì)資源配置的統(tǒng)籌和調(diào)控作用，解決了新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地如何納入規(guī)劃管理的問(wèn)題，適應(yīng)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)在空間上變化。

1重點(diǎn)礦區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃編制的對(duì)象

從實(shí)現(xiàn)規(guī)劃功能定位的角度，礦區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃編制對(duì)象包括三類，一是全國(guó)和省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)勘查區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)采區(qū)；二是國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)；三是新發(fā)現(xiàn)的大中型礦產(chǎn)地和擬開(kāi)發(fā)的大中型礦區(qū)，以及資源狀況和技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件發(fā)展重大變化的大中型礦產(chǎn)地等。2010年8月，國(guó)土資源部已部署開(kāi)展了241個(gè)重點(diǎn)礦區(qū)的專項(xiàng)規(guī)劃編制工作。

2重點(diǎn)礦區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃編制與實(shí)施的重點(diǎn)

重點(diǎn)礦區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃編制首先要對(duì)總體規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)、規(guī)劃指標(biāo)、布局安排和準(zhǔn)入條件等進(jìn)行全面落實(shí)。著重加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃區(qū)的劃分，將資源勘查開(kāi)發(fā)與保護(hù)的新變化，納入到規(guī)劃當(dāng)中，特別是要依據(jù)規(guī)劃編制技術(shù)指南，全面細(xì)致的劃分勘查規(guī)劃區(qū)塊和開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊，為礦業(yè)權(quán)的設(shè)置、調(diào)整等提供重要的空間依據(jù)。科學(xué)預(yù)測(cè)礦產(chǎn)資源市場(chǎng)形勢(shì)，做好技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和可行性分析，提出礦產(chǎn)資源開(kāi)采總量調(diào)控的要求。通過(guò)編制和實(shí)施專項(xiàng)規(guī)劃，明確勘查開(kāi)發(fā)的準(zhǔn)入條件，對(duì)礦區(qū)的勘查開(kāi)發(fā)工作做出部署，為礦業(yè)權(quán)的設(shè)置和整合工作提供依據(jù)。針對(duì)礦區(qū)礦產(chǎn)資源勘查和開(kāi)采活動(dòng)，通過(guò)實(shí)施重點(diǎn)礦區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃，有效指導(dǎo)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案、礦產(chǎn)資源勘查方案、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案、礦山環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾方案、礦山環(huán)境綜合治理方案等的編制和實(shí)施工作，逐步消除“各管一段，條塊分割”的管理局面，并進(jìn)一步提高行政效率、管理水平和服務(wù)質(zhì)量（圖1）。

建立礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃制度

通過(guò)礦產(chǎn)資源實(shí)施年度計(jì)劃，將總體規(guī)劃中確定的礦產(chǎn)勘查、總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)調(diào)整、礦業(yè)權(quán)設(shè)置、資源節(jié)約與綜合利用、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)等目標(biāo)和任務(wù)，按年度分地區(qū)進(jìn)行分解落實(shí)，明確責(zé)任主體，促進(jìn)規(guī)劃的全面實(shí)施。同時(shí)根據(jù)礦產(chǎn)資源供需形勢(shì)的變化，通過(guò)調(diào)整年度的資源開(kāi)采總量和礦業(yè)權(quán)設(shè)置數(shù)量，適應(yīng)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)在量上的變化。

1規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃制度的基本原則

1）嚴(yán)格執(zhí)行礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，合理調(diào)控礦產(chǎn)資源開(kāi)采總量，切實(shí)保護(hù)戰(zhàn)略礦種特別是國(guó)家規(guī)定實(shí)施保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種。2）以礦業(yè)權(quán)設(shè)置引導(dǎo)資源開(kāi)發(fā)的合理需求，促進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。3）優(yōu)先保障整裝勘查、綜合利用和重大整合項(xiàng)目的資源配置。4）保護(hù)和改善礦山地質(zhì)環(huán)境，保障礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用。

2規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃的主要內(nèi)容

1）分解落實(shí)重點(diǎn)礦種開(kāi)采總量

依據(jù)全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，分解落實(shí)鎢、錫、銻、稀土、高鋁黏土、螢石等國(guó)家實(shí)行總量控制重點(diǎn)礦種的年度開(kāi)采總量指標(biāo)?？茖W(xué)制定并分解落實(shí)本省實(shí)行總量控制重點(diǎn)礦種的年度開(kāi)采總量指標(biāo)。

2）調(diào)控礦業(yè)權(quán)投放（設(shè)置）數(shù)量

分別提出年度探礦權(quán)和采礦權(quán)投放（設(shè)置）的總數(shù)，并提出實(shí)行總量控制礦種的探礦權(quán)和采礦權(quán)投放（設(shè)置）年度數(shù)量。礦業(yè)權(quán)投放（設(shè)置）數(shù)量要分解到市、縣。

3）優(yōu)化開(kāi)發(fā)利用結(jié)構(gòu)

提出本年度禁止勘查開(kāi)采規(guī)劃區(qū)內(nèi)已有礦業(yè)權(quán)的退出數(shù)量。按照礦山開(kāi)采規(guī)模與礦床（區(qū)）儲(chǔ)量規(guī)模相適應(yīng)的原則，綜合考慮礦床（區(qū)）資源儲(chǔ)量規(guī)模、開(kāi)發(fā)利用技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件變化和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)等因素，提出大中小型礦山結(jié)構(gòu)調(diào)整年度指標(biāo)。

3規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃的設(shè)計(jì)流程

借鑒土地利用規(guī)劃年度計(jì)劃的實(shí)施程序，結(jié)合礦產(chǎn)資源分級(jí)分類管理的結(jié)構(gòu)，從礦產(chǎn)資源規(guī)劃的自身特點(diǎn)出發(fā)，設(shè)計(jì)規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃的流程分為七個(gè)部分（圖2）。礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃的實(shí)施主體是省級(jí)國(guó)土資源管理部門，負(fù)責(zé)年度計(jì)劃指標(biāo)的上報(bào)和指標(biāo)的分解落實(shí)，市縣級(jí)國(guó)土資源管理部門和主要礦山企業(yè)是計(jì)劃的主要實(shí)施者；國(guó)土資源部負(fù)責(zé)下達(dá)指標(biāo)和對(duì)計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督管理；相關(guān)事業(yè)單位或行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)計(jì)劃實(shí)施進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為下一年度指標(biāo)下達(dá)的重要依據(jù)之一。

探索礦產(chǎn)資源規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

目前，國(guó)內(nèi)相關(guān)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整并不多見(jiàn)，只是在人力資源規(guī)劃和城市規(guī)劃中控制性詳規(guī)開(kāi)展了相關(guān)工作。探索礦產(chǎn)資源規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整符合資源勘查開(kāi)發(fā)的動(dòng)態(tài)性特征，能將礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的空間變化、工程投入、技術(shù)革新、時(shí)序調(diào)整等內(nèi)容及時(shí)納入規(guī)劃，并定時(shí)更新，在提高規(guī)劃科學(xué)性的同時(shí)，又減少了規(guī)劃調(diào)整的頻次，變規(guī)劃的“被動(dòng)調(diào)整”為“主動(dòng)調(diào)整”，對(duì)促進(jìn)發(fā)揮規(guī)劃的管理依據(jù)作用具有重要的作用。

1相關(guān)規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整的具體情況

人力資源規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整不存在法律約束，主要側(cè)重于規(guī)劃調(diào)整后的實(shí)施。人力資源規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整主要針對(duì)外部人力資源條件和內(nèi)部勞動(dòng)力需求的變化以及企業(yè)自身戰(zhàn)略的調(diào)整，對(duì)規(guī)劃做出相應(yīng)的調(diào)整。調(diào)整內(nèi)容主要包括人員調(diào)配規(guī)劃、晉升規(guī)劃、培訓(xùn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃、工資規(guī)劃以及人事政策制定等。規(guī)劃調(diào)整的措施有三種方式：一是常規(guī)方式，即按照常規(guī)的程序性處理方法來(lái)應(yīng)對(duì)調(diào)整出現(xiàn)的差異；二是專題解決方式，針對(duì)人力資源規(guī)劃實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題或者機(jī)會(huì)進(jìn)行專題分析、突擊解決，主要是戰(zhàn)略層面的問(wèn)題；三是專家模型方式，即根據(jù)相關(guān)人力資源規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)和自身的具體情況，專家對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題建立專家應(yīng)急模型，以備出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題時(shí)及時(shí)響應(yīng)。城市規(guī)劃中控制性詳規(guī)的動(dòng)態(tài)調(diào)整有明確的法律依據(jù)，因此側(cè)重對(duì)調(diào)整程序、機(jī)制的細(xì)化。調(diào)整內(nèi)容主要包括以下四類：①?gòu)?qiáng)制性內(nèi)容的調(diào)整（法定圖則）；②指導(dǎo)性內(nèi)容的調(diào)整（管理圖則）；③控規(guī)內(nèi)容的優(yōu)化調(diào)整，如公共設(shè)施位置與用地形態(tài)、“六線”線位、除容積率與用地性質(zhì)之外其他指標(biāo)的適度調(diào)整等；④控規(guī)內(nèi)容的更正調(diào)整，如土地權(quán)屬邊界變化引起的調(diào)整等?？匾?guī)調(diào)整的核心內(nèi)容是以土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和配套公共設(shè)施為主的控規(guī)指標(biāo)調(diào)整?？匾?guī)調(diào)整程序分為申請(qǐng)與立項(xiàng)、可行性研究、初審、協(xié)商、批準(zhǔn)、驗(yàn)收與更新六個(gè)階段。由控規(guī)組織編制機(jī)關(guān)提出規(guī)劃調(diào)整方案報(bào)告后，根據(jù)調(diào)整內(nèi)容的不同，分別向不同層級(jí)的規(guī)劃管理部門申報(bào)，審批的具體流程也有所差異。最后根據(jù)審批結(jié)果，對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行修改并更新規(guī)劃管理系統(tǒng)。其他規(guī)劃在動(dòng)態(tài)調(diào)整方面也有一些探索，如《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建地質(zhì)災(zāi)害防治專項(xiàng)規(guī)劃》在實(shí)施過(guò)程建立了規(guī)劃項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。通過(guò)《關(guān)于啟動(dòng)實(shí)施汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建地質(zhì)災(zāi)害防治專項(xiàng)規(guī)劃項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的通知》（川國(guó)土資發(fā)〔2010〕124號(hào)），明確動(dòng)態(tài)調(diào)整的范圍適用于汶川地震災(zāi)區(qū)39個(gè)縣（市、區(qū)）內(nèi)的原規(guī)劃的地質(zhì)災(zāi)害防治項(xiàng)目和突發(fā)或新增的地質(zhì)災(zāi)害隱患，體現(xiàn)了地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生的動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)。提出項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整的主要原則包括資金總量不變、防災(zāi)效益不減、突出動(dòng)態(tài)實(shí)效和確保?？顚Ｓ玫?，還明確了對(duì)動(dòng)態(tài)調(diào)整的主體和調(diào)整的程序。

2礦產(chǎn)資源規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整的基本原則

1）符合規(guī)劃調(diào)整的程序安排

規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整要由原規(guī)劃編制單位按照法定程度提出調(diào)整方案，并經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)同意方可進(jìn)行，調(diào)整后有關(guān)內(nèi)容要按照法定程序進(jìn)行報(bào)批后頒布實(shí)施。

2）充分論證調(diào)整內(nèi)容的科學(xué)性

規(guī)劃調(diào)整的內(nèi)容要符合礦產(chǎn)資源形勢(shì)的變化，資源勘查開(kāi)發(fā)空間變動(dòng)，重大資源產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整等要求，要經(jīng)過(guò)認(rèn)真的科學(xué)論證，調(diào)整的內(nèi)容必要性和可操作性強(qiáng)。

3）調(diào)整結(jié)果及時(shí)納入管理系統(tǒng)

將調(diào)整的內(nèi)容要及時(shí)納入礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，并通報(bào)給相關(guān)部門，以便充分發(fā)揮規(guī)劃在管理中的依據(jù)作用。

3礦產(chǎn)資源規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整的內(nèi)容

1）礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃區(qū)塊和開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊

根據(jù)上年度新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地和礦業(yè)權(quán)調(diào)整、滅失等情況，提出勘查開(kāi)采規(guī)劃區(qū)新增和調(diào)整的具體情況，包括規(guī)劃區(qū)塊名稱、工作程度、面積、拐點(diǎn)坐標(biāo)、主要礦種、資源儲(chǔ)量、已設(shè)礦業(yè)權(quán)數(shù)量等。

2）重大工程

按照礦產(chǎn)資源規(guī)劃中重大工程部署，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，提出需新增和調(diào)整的中央和地方財(cái)政出資安排的礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)價(jià)與勘查、資源節(jié)約與綜合利用、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備、礦山地質(zhì)環(huán)境治理、礦區(qū)土地復(fù)墾、綠色礦山建設(shè)和資源型城市轉(zhuǎn)型等重大工程。

3）礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用鼓勵(lì)、限制和淘汰技術(shù)目錄

根據(jù)礦產(chǎn)資源開(kāi)采、選礦等技術(shù)水平發(fā)展需要，提出需新增和調(diào)整的具體準(zhǔn)入技術(shù)。

展望

礦產(chǎn)資源規(guī)劃調(diào)整以規(guī)劃的有力實(shí)施為前提，規(guī)劃的有力實(shí)施又以規(guī)劃的有效調(diào)整為保障，兩者相輔相成，如果規(guī)劃在實(shí)際管理中沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有依據(jù)作用，就沒(méi)有必要開(kāi)展規(guī)劃的調(diào)整工作，規(guī)劃依據(jù)作用發(fā)揮的越強(qiáng)，就越需要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，不斷提高其科學(xué)性。礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，文中從編制重要礦區(qū)礦產(chǎn)資源專項(xiàng)、實(shí)施年度計(jì)劃和建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制等三方面提出一些設(shè)想，還需要在工作實(shí)踐中不斷總結(jié)，不斷完善建立一套符合礦產(chǎn)資源特點(diǎn)、符合礦產(chǎn)資源管理特點(diǎn)的規(guī)劃實(shí)施制度體系。