政府采購招標法治探討論文

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法治下的政府采購

WTO《政府采購協定》將公開招標、邀請招標、限制性招標規定為公共采購的招標方法。前兩種方法為我國《招標投標法》所采用，其余均被排除。然而兩年后，我國出臺的《政府采購法》第三章的內容全部吸收了WTO《政府采購協定》中的所有采購方法，包括招標和非招標方式。但卻沒有全部兼并我國《招標投標法》的內容。從此，我國就有了兩部在同一位階、具有同樣法律效力的公共采購法。各權力部門之間的沖突也隨之增多。

爭先恐后出臺招投標行政規章

2003年1月1日實施的《政府采購法》將財政部門確定為我國政府采購貨物、工程和服務的主管機關。自此，筆者注意到，凡是由國家發改委牽頭聯合頒發的招標投標方面的行政規章，均避開了國家財政部。例如：同年3月8日，國家發改委與建設部、鐵道部、交通部、信息產業部、水利部、民航總局共同頒布了《工程建設項目施工招標投標辦法》。根據該辦法，招標范圍包括能源項目、交通運輸項目、水利項目、城市設施項目、生態環境保護項目、市政工程項目、科技教育文化等項目；使用各級財政預算資金的項目；使用納入財政管理的各種政府專項建設基金的項目；等等。根據我國《政府采購法》，排除工程適用的只是建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等，其他的工程采購均應該適用《政府采購法》。此外，《政府采購法》所稱貨物，是指各種形態和種類的物品；所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。從《政府采購法》適用對象來看，法律已經大部分覆蓋了前述行政規章的內容。繼財政部出臺《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》后，2005年2月，國家發改委又一次與建設部、鐵道部、交通部、信息產業部、水利部、民航總局攜手，聯合頒發了《工程建設項目貨物招標投標辦法》。根據聯合規章，凡涉及前述工程建設項目有關的貨物，其招投標活動分別由各主管部門負責。依照我國立法法和相關司法解釋，幾個部門聯合頒發的行政規章，其法律效力顯然要強于一個部門制定的行政規章。由此可見，在強勢權力群體的壓力下，我國推行統一的政府采購制度步履維艱。

公開招標數額標準發生沖突

依據《政府采購法》，每年中央和地方的貨物、工程和服務的公開招標數額標準分別由國家財政部和省級財政部門擬定，分別報經國務院和省級政府批準。由此可見，每年中央和各省市公開招標數額標準可以有所不同。然而，早在《政府采購法》出臺之前，國家發改委就制定了適用于全國的《工程建設項目招標范圍和規模標準》，該標準不僅規定各類工程建設項目，還包括服務和貨物的采購，規定達到以下標準必須進行招標：（1）施工單價合同估算價在200萬元人民幣以上的；（2）重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上；（3）勘察、設計、監理等服務的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的；等等。國家發改委的這部行政規章至今仍然有效。

非公開招標的審批機關發生沖突

根據《政府采購法》的規定，貨物、工程和服務除了公開招標，還有邀請招標、競爭性談判、詢價等非公開招標方式。依據我國《政府采購法》第二十七條規定，采購人采購貨物或者服務應當采用公開招標方式的，其具體數額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院規定；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區、直轄市人民政府規定；因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門的批準。我們從法律規定的內容來看，非公開招標的審批機關是財政部門。然而，另一部法律所規定的審批機關卻非財政機關。根據我國《招標投標法》第十一條規定，國務院發展計劃部門確定的國家重點項目和省、自治區、直轄市人民政府確定的地方重點項目不適宜公開招標的，經國務院發展計劃部門或者省、自治區、直轄市人民政府批準，可以進行邀請招標。正是基于此規定，國家發改委出臺的系列招標投標辦法均排除了財政部門對非公開招標方式的審批權，也基本上排除了財政部門對政府采購活動的統一監管權力。

妥協制定的部際規章有悖于《政府采購法》

2005年7月14日，國家發改委再一次牽頭，與建設部、鐵道部、交通部、信息產業部、水利部、商務部、民航總局等11個部委聯合頒發了《招標投標部際協調機制暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。這是我國政府采購權力之爭的妥協結果。令人驚喜的是，規章的聯合單位名錄中，第一次看到了財政部也被名列其中。《辦法》規定，國家發改委為招標投標部際協調機制牽頭單位。其言外之意就是招標投標的主管單位。從今以后，政府采購活動的主管機關除了財政部，還有國家發改委，還有各行政主體。因為眾所周知，招標投標是《政府采購法》的核心內容，確定招標投標的主管機關也就為各行政主體爭取到了政府采購活動的主管權力。

從《辦法》的主要內容來看，協調機制的主要職責范圍有：協調各有關部門和地方政府實施招標投標行政監督過程中發生的矛盾和分歧；加強部門之間在制定招標投標行政法規、部門規章、規范性文件以及范本文件時的協調和銜接；加強部門之間以及部門和地方政府之間在招標投標投訴處理、執法活動方面的溝通；等等。我們細細分析國家發改委制定的系列招標投標辦法的內容，都屬于強制招標范圍，也就是政府采購范圍。雖然國家發改委在規章中強調對工程招標采購的監管，但我國《政府采購法》排除適用的只是建筑工程，其他工程仍然適用《政府采購法》。由此可見，《辦法》顯然與《政府采購法》的相關規定發生了沖突。由于公共采購領域的爭權奪利，引發了政府采購主管權的重新瓜分。

綜上所述，部門之間、規章之間、法律之間的沖突已愈演愈烈。為了建立有效的、統一的公共采購制度，避免部門之間的沖突，應盡快將我國的《招標投標法》納入到《政府采購法》中。（15）