新規定土地管理法

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新規定土地管理法范文第1篇

關鍵詞：土地征用；分配機制；農民；分配

一、我國的土地征用補償制度

我國《憲法》修正案中明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡珜怖娴男枰⒎ㄉ蠜]有給出明確的界定?，F行《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”“前款所稱依法使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地?！痹谑袌鼋洕鷹l件下，建設用地顯然包括商業性用地和公益性用地。而該法的這一規定并未區分商業性用地與公益性用地，也就是說，現行的《土地管理法》同樣不能阻止國家以公權力主體的身份為一些單位和個人的商業性建設需要而去征收農民集體所有的土地。從我國《土地管理法》的相關規定來看，土地征用補償的原則可以理解為適當補償原則，并且在實務中這一原則更多地被執行為按照被征用土地的原用途給予補償。征用補償范圍較為狹窄，僅限于土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費等與被征用客體有直接關聯的經濟上損失。不僅對那些難以量化的非經濟上的附隨損失未列入補償的范圍，而且那些可以量化的財產上損失，比如殘余地分割的損害、經營損失、租金損失等通常所受的損失，也未列入補償的范圍。

二、土地征用利益分配機制存在的問題

2.1現行征地補償標準的不合理性

市場經濟的本質就是以市場作為配置資源的基本方式，體現在征地補償中，即應以用地雙方都能接受的價格―市場價格為標準進行補償。當前在經濟發達地區征地補償“一口價”的現象比較普遍，實際上就是按土地市場價格進行補償的表現。

2.2征地補償標準未包含土地的增值部分

農地一經征用后，其用途的改變通常會導致地價的飆升，但是，現行的征地補償標準卻沒有考慮增值部分。根據馬克思地租理論，級差地租可以分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，級差地租Ⅰ形成的條件之一是土地位置的差異，級差地租Ⅱ產生的原因是由于在同一塊土地上連續投資的勞動生產率的差異造成的。同時，按照馬克思的地租分配理論，級差地租Ⅰ應該歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應當由土地所有者和經營者共同所有。而當今土地征用后之所以會產生增值，是由于土地的位置差異、國家規劃和經濟投資兩部分造成的，增值部分當然就包括兩種形式的級差地租。因而，按照馬克思地租分配原則，在對土地增值部分的分配上應考慮被征地者的利益。

2.3征地補償在各利益主體之間的分配不合理

法律規定集體土地所有者主體包括集體和農民，但是，沒有明確規定兩者之間如何分配征地補償，在我國現行土地制度下，土地征用的對象是單一的集體土地。在現實生活中，集體土地的所有權和使用權基本上是處于分離狀態。集體土地上至少存在兩種權利：土地所有權和土地承包經營權。前者的主體是農民集體，后者的主體是以土地為基本生產條件的農民。關于兩種權利主體在征地補償中的分配關系，《土地管理法實施條例》第26條已作了明確規定。表面看，農地所有者、使用者都得到了相應的補償，但實際上，農民土地被征用后所得極其可憐。總之，當前的征地補償標準很不合理，對農民而言，用工安置補助只是補償了土地的就業費用，而忽視了其物權化的農民個人土地承包權及其收益、繼承等效用。農民在征地補償款的分配中處于弱勢地位。

三、完善我國土地利益分配機制的建議

3.1完善征收條款、提高立法位階

（1）完善征收法律條款

“一部憲法的原則和規定只有符合現實情況和需要，才能構成其發揮治國的工具作用的前提條件”。現行憲法只對土地征收做出了規定，但隨著社會主義市場經濟的發展，征收的客體已不在局限于土地，而擴大到土地以外的其他財產，因此有必要在憲法中重新規定行政征收對象的范圍。另外我國于2004的憲法修正案中終于將“補償”寫了進去，但其說明過于簡單，對如何補、補多少沒有具體界定。在實際工作中無法實際操作。本人覺得，可以借鑒外國的經驗為我所用，在憲法征收條款中具體體現控權、程序、補償等內容，為國土資源部門制定具體的土地征收法律確立原則，指明方向。

（2）轉變政府的觀念

在土地征收的行政權行使過程中，代表國家來行使職權的政府要建立“有限政府”的觀念。社會主義市場經濟的蓬勃生機，使整個社會的利益向著多元的方向發展。作為集體土地所有權的征收，是在政府強制之下社會財富的不正常流轉。政府在征收土地的過程中已經完全超越了“公共利益”這個基本的框架，不但涉及國家利益的要征，而且涉及到企事業單位的也要征，導致了土地征收權的無限擴張，造成了地方政府只要抓住了“地根”這個命脈，經濟就會發展，否則GDP就沒有增長。

3.2改進土地征收補償標準，合理分配補償費用

老的土地征收補償標準是在計劃經濟時代來確定的，已經不能適應市場經濟條件下的需要。如確定補償的標準不能僅僅依靠年產值的標準來確定，還要考慮被征收耕地的類型、質量、農民對土地的投入、農產品價格、農用地等級等一系列的因素。有條件的地區可以通過制定征地區片綜合地價的方式來確定補償的標準。這就不僅要考慮以上的因素，還要對人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平聯系起來。以一個保證農民原有生活水平不降低的補償標準來對土地進行補償。

對于土地征收補償費用的分配，《中華人民共和國土地管理法實施細則》第二十六條規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸所有者所有……”。這僅僅規定了三項補償費中的地上附著物及青苗的補償直補給個人，對土地補償費和安置補助費的再分配卻沒有明確。從理論上講，交給村集體統一使用，因集體是全體村民的集體，是可以的。但在實際中來看，交給了集體就等于交給了村干部，缺乏必要的和有效的監督機制。所以可以將土地補償費按農戶承包土地面積在村集體或被征收土地總面積中所占的比例，全部分配到戶；也可以將土地征收補償費用以給農民上商業保險或社會保險，以實現征地對所有權者的補償與農民利益保障的穩定性；甚至可以通過村民自治的形式經全體村民大會同意將土地補償費按股分配。這樣就會減少矛盾的產生，并提高農民的生產積極性，使有限的補償發揮最大的效益。

3.3 盡快完善行政征收程序立法

程序是人們經常使用的一個概念。一般來講，它是指按時間的先后順序安排的工作步驟，它反映了事物之間客觀的、內在的聯系，體現了人們有目的的行為過程。英國最早的“自然公正”原則，就是把權力與權利之間公正理性的思想納入到法律程序的高度之中，而成為程序法中最古老的原則之一。又因為這個原則“靈活而富于彈性，原來是司法程序中的規則，后來移用到行政程序中”，它包括兩個最基本的程序規則，第一，任何人或團體在行使權力可能使別人受到不利影響時，必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護和防衛的權利。第二，任何人或團體不能作為自己案件的法官。它的中心問題“不在于公民是否有某種權利，而是在行政機關行使權力對公民可能產生不利的結果時，需要遵守一個公正程序”。這很精辟的闡述了程序對行政的重要性，程序是行政程序的核心程序。

新規定土地管理法范文第2篇

第一條  為實施《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《條例》），結合本省實際，制定本辦法。

第二條  凡本省境內國有土地使用權的出讓和轉讓活動，均適用本辦法。外商投資開發經營成片土地，按國家有關規定執行。

第三條  縣級以上人民政府土地管理部門依法對本轄區內土地使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、終止進行權屬管理和監督檢查；縣級以上人民政府房地產管理部門依法對土地使用權轉讓、出租、抵押、終止進行使用管理。

第二章  土地使用權出讓

第四條  市、縣土地管理部門應會同同級計劃、城市規劃、城建和房地產等部門，根據本地區國民經濟和社會發展計劃、城市總體規劃以及年度建設用地計劃編制供地計劃，經省人民政府批準后實施。

土地管理部門不參與土地經營活動。

第五條  下列土地使用權可以依法出讓：

（一）縣級人民政府根據建設發展需要依法征用的農村集體所有土地；

（二）依據《土地管理法》第十九條、《條例》第四十七條和本辦法的規定，由政府收回土地使用權的國有土地；

（三）出讓期限屆滿由政府無償收回的國有土地；

（四）其他可供出讓的國有土地。

第六條  土地使用權的出讓，應符合城市規劃。城市規劃部門選址定點后，市、縣土地管理部門會同城市規劃和建設管理部門。房地產管理部門共同擬訂方案，經同級人民政府批準后實施。

土地使用權出讓方案應包括地塊的位置、面積、界線、用途、出讓年限、規劃設計要求、標定地價、出讓方式等內容。

第七條  各級土地價格評估機構負責地價評估工作?；鶞实貎r應根據土地的位置和用途等確定，報同級人民政府批準公布。基準地價可根據當地社會經濟發展和土地供求情況進行調整，標定地價應以基準地價為基礎，結合具體情況確定。

第八條  土地使用權協議出讓的程序：

（一）出讓方向有意受讓方提供設讓土地使用權地塊的必要的資料。

（二）有意受讓方在規定的時間內向出讓方提交土地開發建設方案等文件。

（三）出讓方對有意受讓方提交的文件進行審核，并于十五日內給予答復。

（四）協議出讓的價格，應在不低于標定地價的基礎上，由出讓方和受讓方協商同意并予以公布后，簽訂土地使用權出讓意向書。受讓方按出讓金的百分之二十向出讓方支會定金，經有審批權的人民政府批準后，雙方鑒訂合同。自鑒訂合同之日起六十日內，受讓方向出讓方支付全部土地使用權出讓金。

（五）受讓方在支付全部出讓金和應繳納費稅之日起二十日內，申領建設用地規劃許可證后，辦理土地使用證。

第九條  土地使用權招標出讓的程序：

（一）出讓方向投標者發出招標通知書或向社會招標公告。

（二）投標者在招標通知書或招標公告規定的投標時間內投標并支付保證金。

（三）出讓方會同有關部門及專家組成評標委員會，在公證機關的監督下進行開標、評標和決標。評標委員會評出有效標書后，對投標單位信譽進行評審，再決定中標者，由出讓方對中標者發出中標通知書。

（四）中標者在規定時間內與出讓方鑒訂出讓合同，井按出讓金的百分之二十支付定金。

（五）中標者在支付全部出讓金的二十日內申領建設用地規劃許可證后，辦理土地使用證。

受讓方在規定時間內不支付出讓金的，視為棄權，所支付的保證金不予退還。未中標者支付的保證金，在決標后五日內原數退還。

第十條  土地使用權拍賣出讓的程序：

（一）市、縣土地管理部門拍賣公告。

（二）競買者到公告指定的場所辦理競買手續。

（三）公開拍賣開始，經過競買者之間應價競爭，確定出價最高者為受讓方。

（四）雙方當場簽訂土地使用權出讓合同，受讓方按出讓金的百分之二十支付定金。

（五）受讓方在文件全部出讓金的二十日內，申領建設用地規劃許可證后，辦理土地使用證。

第十一條  受讓方不履行合同的，出讓方可以依法解除合同，所支付的定金及出讓金不予退還。出讓方不履行合同的，應雙倍返還定金并退還出讓金；受讓方可以依法解除合同，并可以依法根據合同規定要求賠償。

第十二條  受讓方需要改變出讓合同規定土地用途的，應征得出讓方同意，并經原審批機關批準后，依照本辦法有關規定，重新簽訂土地使用權出讓合同，調整出讓金，辦理土地使用權登記手續，變更土地使用證。

第三章  土地使用權轉讓

第十三條  轉讓土地使用權，應當在政府指定的交易場所進行，需要改變出讓合同規定的土地使用性質和規劃設計要求的，按本辦法第十二條規定辦理。

第十四條  土地使用權轉讓價格，由轉讓、受讓雙方根據土地價格評估機構確定的本地塊標定地價協商。協商價格由房地產管理機構公布，協商價格明顯低于市場價格的，政府有權優先受讓。

第十五條  土地使用權轉讓后二十日內，轉讓、受讓雙方持轉讓合同、土地權屬證明文件申領建設用地規劃許可證后，辦理土地使用權變更登記手續。

因轉讓地上建筑物、附著物而導致土地使用權轉讓的，應在地上建筑物、附著物轉讓合同簽訂后二十日內，到市、縣土地管理部門辦理土地使用權轉讓登記手續。

第四章  土地使用權出租和抵押

第十六條  土地使用權出租后二十日內，租賃雙方應持租賃合同、土地權屬證明文件到市、縣房地產管理部門辦理出租登記手續。

土地使用者因出租地上建筑物、附著物而導致土地使用權出租的，應按規定辦理由租登記手續。

第十七條  土地使用權和地上建筑物、附著物抵押的，抵押雙方應在抵押合同鑒訂后二十日內，持抵押合同和權屬證明文件向房地產管理部門辦理登記手續。因處分抵押財產而取得土地使用權和地上建筑物、附著物所有權的。應到市、縣土地管理部門和房地產管理部門辦理權屬變更登記。

第十八條  抵押人不履行債務的，抵押權人有權按照法律和抵押合同的規定處分抵押的土地使用權，處分后的土地使用權收入，按下列順序分割：

（一）繳納土地增值稅。

（二）支付處分費用。

（三）扣除涉及抵押標的應繳納稅費。

（四）償還抵押權人本息及罰金。

（五）歸抵押人的剩余部分。

第五章  土地使用權終止

第十九條  市、縣土地管理部門應在土地使用權期滿前六十日，通知土地使用者，按規定辦理土地使用權出讓終止手續。

土地使用者應按時辦理土地使用權終止注銷登記。逾期不辦的，市、縣土地管理部門、房地產管理部門應分別注銷其國有土地使用證和房屋所有權證。

第二十條  依法取得的土地使用權一般不提前收回。因社會公共利益需要必須提前收回的，市、縣土地管理部門依照法定程序辦理，井給予相應補償。

依法提前收回土地使用權的補償金額，由市、縣土地管理部門會同房地產管理部門與土地使用者按出讓合同的余期、出讓金總額、土地使用性質、地上建筑物和附著物的評估價格協商確定。

第二十一條  土地使用權期滿，土地使用者需要續期的，應在期滿前六個月內向市、縣土地管理部門提出續期申請。經批準后，依照本辦法規定，重新簽訂土地使用權出讓合同，支付土地出讓金，辦理登記手續。

第六章  劃撥土地使用權

第二十二條  劃撥土地使用權轉讓、出租、抵押的，必須先到土地所在地的市、縣土地管理部門補辦出讓手續：

（一）土地使用者持國有土地使用證和地上建筑物、附著物的產權證明等文件，向土地管理部門提出書面申請。

（二）土地管理部門與申請人簽訂土地使用權出讓合同。

（三）土地使用者在合同鑒訂之日起二十日內，向土地管理部門支付出讓金，辦理土地使用權出讓手續。

第二十三條  劃撥土地使用權轉讓、出租、抵押的，必須補交土地出讓金，補交標準可根據其取得權利的不同情況和轉讓、出租、抵押的不同方式，由土地管理部門按標定地價的一定比例收取，最低不得低于標定地價的百分之四十。劃撥土地使用權出租的，也可以按月或按年向土地管理部門繳納土地使用權出讓金。具體交納辦法由市、縣人民政府按照國家有關規定另行確定。

第二十四條  市，縣人民政府對劃撥土地使用權可以根據城市規劃要求無償收回，井可以依照本辦法的規定予以出讓。

無償收回劃撥土地使用權的，其地上建筑物、附著物，市、縣人民政府應根據實際情況給予適當補償。

第七章  罰則

第二十五條  土地使用者未按出讓合同規定的限期和條件開發利用土地的，市、縣土地管理部門應責令其限期改正。情節嚴重或拒不改正的，可無償收回其土地使用權。

第二十六條  采取欺騙手段取得土地使用權的，由市、縣土地管理部門無償收回其土地使用權。

第二十七條  違反《條例》和本辦法規定，未補辦土地出讓手續擅自轉讓、出租劃撥土地使用權的，由市、縣土地管理部門沒收其非法所得，并可處以非法收入額百分之十以上百分之二十以下的罰款。

第二十八條  出讓、轉讓、出租、抵押土地使用權，違反有關城市規劃、房產、基本建設等法律、法規的，分別由城建、城市規劃，房地產等行政主管部門依法處罰。

轉讓、出租土地使用權雙方不如實申報成交價格的，由市、縣房地產管理部門責令其補交所漏稅費。

第二十九條  依據本辦法收繳的罰款，全額上繳同級政政。

第八章  附則

第三十條  依據本辦法收繳的土地出讓金列入各級財政預算，作為專項基金管理，主要用于城市建設和土地開發。具體使用辦法由省財政部門會同省土地管理部門和省房地產管理部門另行制定。

第三十一條  本辦法由省土地管理局負責解釋。

新規定土地管理法范文第3篇

一、土地流轉問題概述

(一)近年來，國內外學者對土地流轉問題的理論和實證研究有一定積累

改革開放后，我國于1988年修改憲法，廢除了土地不得出租的規定，立法確認土地使用權可以依照法律的規定轉讓。隨后中央人民政府根據憲法修正案的新規定，頒布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。至此，土地所有權流轉成為我國合法和順應憲法和民心的事實。在學術界，土地流轉問題也開始被廣泛研究。其研究可概括為三階段：早期嘗試階段、中期擴展階段和后期深入階段，涉及土地所有權與使用權分離等普遍問題;以及區域土地產業化規模經營的影響因素及形成過程;輔助金融機制與信用體系構建;流轉過程監管及農民利益保障;在土地流轉中統籌城鄉關系，及政府職能與責任重塑;耕地保護和資源優化配置探討;后期有股份制改造、中介組織模式研究以及土地流轉的制度改革創新。三個階段總體上遵循由無到有、由簡入深、從實踐到理論再指向制度的規律。

第一階段從1990年到2001年，學者們主要從土地流轉的必要性出發，研究了土地流轉市場化需求，兼及土地合同的有效性、轉包、抵押、繼承等法律技術問題，分析了土地流轉的動因，提出了土地流轉法律機制的雛形。代表性論著有楊學成的《試論農村土地流轉的市場化》載《中國社會科學》1994年4期。這一階段的研究注重土地流轉的合法性和正當性，有少量的區域土地流轉調查報告，純法律技術問題及制度創新研究初見端倪。

第二階段從2002年到2007年，主要研究方向有土地流轉的效率和模式，也有探討土地流轉中的政府責任;土地流轉與農村人口流動的關系;農村土地流轉的障礙因素及其解決途徑被作為一個焦點進行討論，強調制度性保障在土地流轉規范化中的作用;經濟學方法尤其制度經濟學方法被廣泛使用于土地流轉的論證分析，并初步提出較完整的土地流轉利益聯結模型。這一階段的研究數量急劇增多，經濟學角度和法學角度的研究從廣度到深度都有較大推進，應該與黨的十六大報告積極推進農業產業化經營的指導正相關。

第三階段從2003年開始至今，其最顯著的特點是：開始以農民的基本權利為視角進行專門性研究，側重土地流轉中的農民權益保障研究;開始出現大量外國土地制度的對比研究;土地經營權物權話以制約行政權的理論模型已經較為全面;較多文獻基于原有理論或實證成果建立，也有文獻將研究重點轉向資源優化配置方向;作為制度形成類型研究，除股份制合作等流轉形式繼續深化外，還呈現出與新農村建設結合，加強金融配套制度建設等特點;也開始出現述評類的總結著述，典型如張會萍的《農村土地流轉問題研究綜述》載《寧夏社會科學》2011年3期。這一階段的研究明顯體現關注民生的特點，研究中的農民利益保障問題被重點凸顯;調查報告等實證研究方式較多使用，理論研究也進一步深入。部分問題已經解決，如土地經營權的法律定性，但仍有已經提出但尚未解決的新問題，如對策性研究中的農民權益保障制度構建，也有需要提出的新問題，如本課題研究的土地使用權流轉績效的法學方法評價問題。

(二)土地流轉現象背后的規律性研究尚顯不足，土地流轉的效果評價體系的構建還有待探討

其一，政府在土地流轉宏觀調控中的干預路徑與干預程度選擇，土地流轉如何與現有的農村社會保障制度協同改革，土地流轉中的利益向量評估等等研究，目前較多停留在描述性分析，尚未進一步探求其背后的規律性決定因素。其二，針對土地流轉效果的評價研究，現有研究大多是運用經濟學分析方法針對一個區域從某一角度進行評價。而缺乏一種法學的評價方法。即在構建一種新的指標評價體系的基礎上，針對一個區域的土地流轉模式，在經濟社會的宏觀層面和農戶家庭的微觀層面全方位進行效果評價。通過規則的有效性對土地流轉制度和模式進行評價的理論和方法，目前都還有待探討。

二、新疆兵團土地流轉問題的研究思路和方法

(一)新疆兵團土地流轉的政策現狀

根據新疆兵團相關政策文件的指示，兵團始終堅持以職工家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營制度不動搖。新疆兵團各團場全面推行了兩費自理、租賃承包等多種形式的土地承包責任制，增強了干部職工的風險意識，有效地調動了干部職工的生產積極性和主動性。兵團國土資源局以開展回頭看為契機，全面抓好學習實踐活動整改落實后續工作，并以構建保障、促進科學發展新機制為主線，嚴格落實國家土地政策和制度，全面提升兵團國土系統推動科學發展和綜合服務的能力，為兵團可持續發展提供資源保障。兵團國土資源局在學習實踐活動中，堅守耕地保護紅線，圍繞兵團產業規劃，積極推進農業結構戰略性調整。該局將耕地保護責任目標分解到各年度，實行耕地保護一票否決制建立耕地保護激勵機制，對完成任務好、新增耕地多的師，在項目開發和土地利用上予以傾斜;指導各師按照兵團土地利用總體規劃修編確定的指標，合理確定各類用地數量和布局，為實施結構調整提供依據。這個布局圍繞重大項目建設積極實施用地重點保障，嚴格執行項目預審制度，按照國家《限制供地目錄》和《禁止供地目錄》規定的原則審核用地數量，積極引導建設用地向高產出、少用地、節約集約可持續發展的目標邁進。力爭在職工家庭承包經營的基礎上，全面規范兵團團場土地經營權流轉行為，維護兵團團場土地政策的長期固定。有的團場已經實行新的改革措施，譬如部分團場對職工承包的土地提高等級：一是建立土地等級的改良提升制度，激勵職工自覺的加大投入改良土壤，在35年提高一個土地等級。二是連隊督促承包職工加大投入改良土壤，并給予合理化建議和具體指導。三是處里出臺優惠政策，土地等級差進行輪作倒茬，水稻按棉花的120%實物量上交。四是加大基礎性的投入，清挖排渠，硬質防滲等措施，降低地下水位，提高土地等級，提高作物單產。

(二)新疆兵團土地流轉的研究思路

首先，針對政府政策這一最重要變量對于現行各種土地流轉模式的制度性影響因素進行實證調研并進行分析，兼對土地金融組織、土地中介組織等外生性變量進行定量研究;其次，通過農戶的需求與滿意度調查，對兵團土地流轉已取得的經驗和存在的現實問題充分思考歸納;此時，現實問題已經出現并已經充分總結。最后，結合國外土地制度比較研究，引申出用法律妥善規范土地流轉的原則與規則，并基于前述成果，力爭構建新的土地流轉效果法學評價體系，同時提出科學可行的發展和完善兵團土地流轉的法律對策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比較研究和兵團土地制度實證研究，再通過逆向研究部分，即對土地轉讓糾紛判例分析研究和土地制度運行中的法律規避研究，最終實現更為科學可行的土地使用權流轉法律制度設計。研究方法則首先是調查研究方法，擬由農一師國土局領導主持實地調研，依托塔里木大學周圍團場政研室的大力幫助，收集實證資料，再由實踐回到理論，由塔里木大學教師邀約行內人士合議研究分析，力爭作出開創性結論。其次是對比研究方法，通過國外土地制度的分析與借鑒，作出法律移植的建議性的選擇。研究目的則體現在，農村土地流轉是實現土地優化配置必不可少的一環，農村土地流轉，要注重保障農民的權利。在農地流轉中要節制資本，應將資本下鄉盡量限定在為農民和農業生產服務的領域內，防止資本對農民土地的兼并導致農民失業破產。對于眾多土地流轉模式，需要構建科學的評價體系來考評土地流轉的績效等問題。隨著土地承包經營權流轉明顯加快，需要鼓勵有條件的地方發展流轉中介服務組織，為規范土地流轉提供完善的服務。同時，應當加大對職工土地承包的土地的面積、等級、期限、地號等的民主監督管理力度。

三、新疆兵團土地流轉政策的法律定位與對策

兵團土地總面積7457千公頃，農用地4206千公頃。新型團場建設需要農業產業化集約化的發展，要保證土地向種田能手流轉，還要保證防止耕地的減少和兵團職工的大量失業，使有利于提高土地的利用效率。這些要求都以實現團場土地承包經營權的充分流轉為前提。土地流轉糾紛最終需要司法的裁決。現有國內成文法無論土地管理法還是農村土地承包法都不適用于黨政軍企合一的新疆兵團，兵團土地流轉實現由法律規范，必須通過地方性立法的方式。但是新疆兵團至今有政府無人大，地方性立法無從談起。因此，欲使兵團土地流轉糾紛有法可依，構建地方性司法解釋，并且是政策司法化的司法解釋，并對其正當性和可操作性作更深的理論研究，成為艱難卻必經的途徑。

筆者認為：兵團制定土地流轉政策，首先應對兵團團場流轉模式進行調研研究。研究應當包括：轉包模式統計與分析、出租模式統計與分析、互換模式統計與分析、轉讓模式統計與分析、股份合作模式統計與分析、其他模式統計與分析。其次要作兵團農戶滿意度與土地流轉意愿田野調查，包含針對普通農戶農地流轉意愿調查，和針對經營大戶農地流轉驅動機理調查。最后，還應當作國外土地制度的比較與借鑒研究，文明各國國家土地治理實務中各種土地理論已經演化形成形態各異的法律制度與政策工具。如德國的土地評估制度，土地整理制度，提供了公眾參與土地管理的經驗和啟迪。美國的土地信托制度，法國的農地流轉市場管制制度，英國的棄地者補貼制度，日本的租賃土地主義制度，都可為土地流轉的市場化提供借鑒。本部分研究可以通過比較研究為兵團土地流轉制度的法律設計提供科學的借鑒。例如國外農村土地政策案例分析、美國的土地法令、林肯政府的《宅地法》、美國的土地信托制度、對美國土地制度的評價、日本的農地制度、日本農地制度的設定體系、日本農地制度評價及啟示，以及歐洲土地制度與改革評價等等。

新規定土地管理法范文第4篇

關鍵詞：物權法 所有權 用益物權 擔保物權 會計準則

我國物權法以財產權利與義務為內容，秉承物權法定的原則，規定了所有權、用益物權與擔保物權。其中，權利人占有、使用、收益、處分自己的動產、不動產的權利， 稱為所有權。權利人占有、使用、收益他人不動產的權利， 稱為用益物權。企業向銀行借款， 用自己的不動產、動產或者有價證券擔保， 銀行占有、處分屬于該企業的不動產、動產或者有價證券的權利， 稱為擔保物權。

會計學上的資產、負債來源于法律上的有關概念?，F代會計雖然已經將“資產”與“負債”的內涵外延都進行了拓展，但是權利與義務仍然是其主要內容。這些法定物權種類的確立，以及動產和不動產物權取得和變動規則的發展，直接決定了企業資產與負債的內容與形式，進而必將影響會計核算。筆者分別從所有權、用益物權以及擔保物權入手，進一步研究物權法對會計確認和計量的影響。

企業法人所有權為貫徹會計主體理論提供制度保障

會計主體理論是會計核算工作的前提和出發點，是會計學的基本假設之一。會計主體是指會計所服務的特定單位或組織，即指企業會計確認、計量和報告的空間范圍。企業本身發生的各項經濟業務，應獨立于其他經濟組織或個人、企業所有者及經營者自身與企業本身無關的經濟活動。

會計主體與法學上的法人概念雖然并不完全重合，但是會計主體問題的核心，是如何正確劃定主體權利和義務的邊界。傳統會計主體理論奉行的是投資者本位理論，雖然也承認企業在會計上是一個獨立的主體，但是卻認定企業的全部財產歸投資者所有。這樣就使企業成為了投資者的傀儡，毫無財產的自主處分權，形成了企業自主經營的桎梏。事實上，國家對其出資設立的企業所享有的權益的性質一直以來也都是制約國企改革進程的關鍵問題之一。隨著現代企業組織形態的發展與經濟生活的變革，財務會計開始強調企業的主體觀念，認為在財產權的分配上，投資者一旦將其財產投入公司，就應該喪失了對其財產的所有權，轉而擁有的是股東權利。而企業在取得了投資者投入財產的所有權后，依法對該財產行使權利、承擔義務。但是對于這一會計認識的進步一直未有充分的法律支持。對于企業法人所有權的會計研究，在我國物權法頒布之前，就有學者在積極討論。為了正確界定投資者與企業之間的權利義務，我國于2005年10月修正的公司法第3條規定：公司是企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權。公司以其全部財產對公司的債務承擔責任。第4條則規定：公司股東依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利。

物權法則是在公司法的基礎上進一步為這種新的企業會計主體觀念提供了法理支持。其第39條明確規定“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。它明確揭示出了所有權的四項積極權能，即占有、使用、收益、處分。從本質上看，所有權是所有人對于物產全面支配并排除他人干涉的權利。也就是說，國家、集體和私人所有的動產與不動產，一旦經過投資投入企業，原所有人即喪失所有權，就不能夠再繼續對原屬于自己的不動產或者動產享有占有、使用、收益和處分的權利，轉而行使的是股東權或出資人權利。企業法人依法成為其所有權人，行使占有、使用、收益和處分的權利。物權法的這一規定更加具體和明確地確立了企業法人所有權，為貫徹會計主體理論提供了制度保障，為正確區分會計主體的邊界提供了法理基礎，有利于杜絕股東以各種非法方式干涉公司經營管理和侵占公司財產。如果沒有物權法的這一規定，企業將無法清楚地核算其資產、負債、所有者權益以及收入、費用和利潤。用益物權的會計核算處理

用益物權是指以支配他人之物的使用價值為內容的物權。用益物權的客體為他人之物，其中的他人，原則上為對物享有所有權的人，也可以是對物享有用益物權的人；他人之物，主要為不動產和不動產權利，也包括自然資源，但不能是動產。用益物權的內容，為對物使用價值的支配，可以具體化為占有、使用、收益權能。物權法規定的用益物權主要有地役權、海域使用權、探礦權、采礦權、取水權、漁業權等。

國際會計準則根據用益物權的種種特性，將用益物權排除在固定資產或無形資產以外予以單獨規范，但我國會計準則卻未能將大部分用益物權從無形資產或固定資產會計標準（包括企業會計制度及會計準則）中排除，這樣就造成原來實務中只能生搬硬套會計標準中的無形資產或固定資產規定核算用益物權，帶來了用益物權會計核算的失真。因此，也有學者提出為了規范用益物權會計，在會計標準的制訂方式上與國際慣例接軌，應對用益物權進行單獨規范。

對于上述各種用益物權，隨著物權法的實施以及新企業會計準則的具體規定，在會計上我們應該根據其權利的內容和特點，進行適當的確認和計量，不可簡單地歸類。如路橋收費權、公路經營權是依托在公路實物資產上的無形資產，是指經省級以上人民政府批準，對已建成通車公路設施允許收取車輛通行費的收費權和由交通部門投資建成的公路沿線規定區域內服務設施的經營權。其作為無形資產還是固定資產一直以來在實務界與學術界都存在著爭論，但是隨著2006年《企業會計準則第6號-無形資產》中一些新規定出臺，某種程度上解決了路橋收費權和公路經營權作為無形資產在初始計量、攤銷與后續支出上的技術障礙，從理論上就可以把它作為無形資產進行核算。最值得注意的是，物權法繼承和發展了我國現有的國有土地使用權制度，將《土地管理法》確立的“國有土地使用權”發展成了“建設用地使用權”。我國會計準則規定，企業取得的土地使用權，除作為投資性房地產核算外，符合無形資產定義，應作為無形資產核算。國際會計準則一直認為土地是一種標準的不動產。然而隨著物權法的實施，我國物權法所規范的建設用地使用權，已經完全符合國際會計準則對于“不動產”定義。從會計角度分析研究，建設用地使用權作為具備自物權特性的高級用益物權，具備了權利人能夠擁有或者控制、權利客體有形、使用期限超過一個會計期間等三大特點，在學理上，其實是可以作為固定資產入賬的。這實際上消除了我國企業會計準則與國際會計準則的差異，有利于準則趨同。

新規定土地管理法范文第5篇

《行政復議法》是在《行政復議條例》基礎上修改而成的。它既對近十年來行政復議實踐進行了總結和完善，也在行政監督與救濟方面進行了有益的嘗試和突破。與復議條例相比較，行政復議法在四個方面取得了新進展和新突破：行政復議原則更加全面、準確；行政復議范圍明顯擴大；行政復議程序更加便民、公正、合理；進一步強化行政復議的法律責任。這些進展和突破對進一步完善行政復議制度，改革行政訴訟制度都具有極其重要的意義。

關鍵詞行政復議法行政復議條例行政監督救濟制度新突破

1999年4月29日，九屆人大常委會第9次會議審議通過了《中華人民共和國行政復議法》。該法是在1990年國務院頒布的《行政復議條例》基礎上修改而成的。它既對近十年來行政復議實踐進行了總結和完善，也在行政監督與救濟方面進行了有益的嘗試和突破。為了全面了解這部法律的新意和特色，本文擬就行政復議法與復議條例相比較取得的新進展和新突破作一探討。

一、行政復議原則更加全面、準確

根據《行政復議條例》的規定，理論界通常將行政復議的基本原則概括為合法、及時、準確、便民原則，合法性與適當性審查原則，不適用調解原則。①《行政復議法》對《行政復議條例》確定的復議原則進行了增刪與調整，確定為合法、公正、公開、及時、便民原則，有錯必糾原則，保障法律、法規實施原則，救濟原則（司法最終原則）。很明顯，《行政復議法》刪去了準確原則，合法性與適當性審查原則，不適用調解原則，增加了公正、公開、有錯必糾、保障法律法規實施以及司法最終原則。這一變化不僅反映出立法技術水平的進一步提高，而且也強調了公正、公開、有錯必糾等原則在行政復議制度中的重要地位。

首先，過去《行政復議條例》確定的"準確原則"的內容實際上已經包含在"合法原則"中，復議活動力求準確是合法原則中認定事實清楚、證據確鑿的題中應有之意，故無需再確定"準確原則"。

其次，合法性與適當審查原則的內容已在《行政復議法》第1條立法目的和第28條行政復議決定的條款中說明，況且它只是復議機關審理復議案件，作出復議決定時需遵循的準則，故在復議基本原則中亦無需單獨列明。所以，《行政復議法》刪除了該原則。

再次，不適用調解原則曾被視為一項獨立的復議原則，列于《行政復議條例》第8條，但根據復議機關依法復議、職權法定的要求，如果《行政復議法》未授予復議機關調解的職權，就意味著復議機關只能按《行政復議法》規定作出有限的幾種復議決定，當然不能進行調解，也不能以調解結案。更何況行政復議法和原來的行政復議條例都允許復訴申請人撤回復議申請，故而，將此項禁止性原則刪除也在情理之中。

值得注意的是，《行政復議法》刪除以上原則并不意味著上述原則表達的內容也一同被取消，而這些原則的基本含義已經明白或暗含在其他原則和法律條文中，無須單獨列出。這一變化體現了立法者在運用立法技術方面的成熟與凝練，避免了重復與拖沓。

除刪除幾項原則外，《行政復議法》還增加了幾項原則，從行政復議制度的需要看，這是必要可行的。

首先，增加了"公正原則"。公正原則是指復議機關在行使復議權時應公正地對待復議雙方當事人，不能有所偏擔。公正原則是行政法中普遍適用的原則。隨著行政立法范圍的擴展，越來越多的行政立法將公正原則確定為行政機關行使職權的根本原則，如《行政處罰法》就有規定。《行政復議法》之所以增加該項原則，其原因在于，行政復議與其他行政司法活動一樣，除堅持合法原則上，還必須公允、合理、無偏私，特別在行政自由裁量權較大的情況下，必須公正復議，只有做到這一點，才能夠保證復議制度真正取信于民，發揮其監督與救濟的作用。

其次，行政復義法新規定了"公開原則"。所謂公開是指行政復議活動應當公開進行。從復議案件的受理、審理、決定都應公之于眾，使當事人和社會各界，包括媒體充分了解行政復議活動的具體情況，避免暗籍操作導致腐敗與不公正，增強公眾對行政復議的信任度。《行政復議法》之所以增加該項原則還在于此前的《行政處罰法》已經規定了該原則，近年來執法司法實踐中強調審判公開、檢務公平、政務公開的呼聲也日益高漲，使得公開原則成為行政程序中普通適用的原則。

再次，行政復議法還增加規定了"有錯必糾原則"。有錯必糾是指復議機關發現原行政機關行政行為錯誤違法的，必須及時予以糾正。有權機關發現復議機關及復議人員在行政復議中有違法違紀行為的，也必須及時糾正。防止違法行政、濫用復議權現象的發生，保證行政復議制度發揮其應有的作用。

此外，行政復議法還增加了一項"保障法律法規實施原則"。該原則要求行政復議活動不僅要糾正違法不當的具體行政行為，且要保障和監督行政機關行使職權，使有關的法律法規得到忠實的執行和落實。

最后，行政復議法增加的"司法最終原則"，亦稱"救濟原則"，它是指行政復議活動是行政機關內部層級監督與救濟的重要方式之一，但不是最終的救濟方式。當事人對行政復議決定不服的，除法律規定的例外情況，均可以向人民法院提起行政訴訟，人民法院經審理后作出的終審為發生法律效力的最終決定。該原則是確定行政復議與行政訴訟關系的重要準則。

綜上，《行政復議法》規定的行政復議基本原則與《行政復議條例》相比，內容更加全面，重點更加突出，表達方式則顯得十分凝煉，充分反映了行政復議固有的特點和作用，是對行政復議活動所遵循的基本準則的高度概括和抽象。

二、行政復議范圍明顯擴大

《行政復議法》與《行政復議條例》相比，最突出的一個特點就是明顯擴大了行政復議的范圍。根據《行政復議條例》不能受理的或立法未明確規定可以受理的行政復議案件，依照《行政復議法》可進入行政復議范圍。行政復議法是通過兩種方式擴大行政復議范圍的：一是擴大復議機關受理的行政行為的范圍；包括具體行政行為和抽象行政行為；二是擴大行政復議法所保護的公民、法人或其他組織的權利范圍。

（一）進入行政復議范圍的具體行政行為明顯擴大

《行政復議條例》將復議機關受理的行政爭議案件列舉為九項，其中主要包括因行政處罰，行政強制措施，侵犯經營自行為，拒發許可證執照，拒不履行法定義務，拒不發放撫恤金，違法要求履行義務，其他侵犯人身權、財產權的具體行政行為引發的爭議。同時，又列舉了復議機關不予受理的四項行政行為引起的爭議。《行政復議法》與《行政復議條例》相比，擴大了行政復議范圍，主要表現在增加了幾類可以申請行政復議的具體行政行為，擴張解釋了幾類可以申請復議的具體行政行為?！缎姓妥h》擴充解釋或增加的具體行政行為是：1.將行政處罰行為種類按《行政處罰法》作了擴充解釋，增加了警告、沒收違法所得、暫扣許可證、執照和幾類處罰行為；2.增加了一條關于行政機關變更、中止、撤銷許可證、執照、資質證、資格證引發的爭議屬于行政復議范圍的規定；3.增加了行政確權行為屬于行政復議范圍的規定；4.增加了行政機關變更或者廢止農業承包合同行為屬于行政復議范圍的規定；5.增加了行政機關沒有發放有關費用屬于行政復議范圍的規定。這里有關費用包括社會保險金、最低生活保障費等；6.增加了對其他具體行政行為侵犯合法權益可以申請行政復議的規定。很明顯按照《行政復議條例》的規定，對于上述行為是不能申請復議或未明確規定可以申請復議的，《行政復議法》將它們明確納入行政復議范圍是一個十分顯著的變化，它將行政復議的監督和救濟范圍大大擴展了。

與此同時，《行政復議法》又進一步限制了復議機關不予受理的事項。《行政復議條例》規定復議機關不予受理的事項為四項，包括行政機關制定法規、規章及其他規范性文件的抽象行政行為；行政機關對工作人員的獎懲、任免決定等內部行政行為；行政機關對民事糾紛的仲裁調解或處理行為；國防外交等國家行為。《行政復議法》將四項不屬于復議范圍的事項修改為兩項，并規定了救濟途徑，即對行政機關行為處分及其他人事處理決定可依法申訴，對行政機關對民事糾紛的調解或其他處理，可依法申請仲裁或向法院。很顯然，《行政復議法》取消了對抽象行政行為和國家行為不能申請行政復議的限制，從另外一個角度擴展了行政復議的范圍。

（二）《行政復議法》啟動了對抽象行政行為的監督審查權

《行政復議法》的頒布，標志著我國行政監督救濟制度進入了一個新發展階段，特別是關于抽象行政行為的審查制度，對于加強和完善我國行政監督救濟制度具有重要而深遠的意義。

抽象行政行為是行政機關針對非特定人制定的，對后發生法律效力并具有反復適用性和普遍約束力的規范性文件。②由于實施抽象行政行為的主體廣、層次多，上至國務院各部委，下至鄉鎮政府都有權制定各類效力不一的"紅頭文件"，因此，在實際生活中它們具有重要影響，是很多行政機關的執法依據。與此同時，由于行政機關實施抽象行政行為的程序少、監督弱，也帶來了一系列群眾反映強烈的問題，一些行政機關利用抽象行政行為亂收費、亂罰款、不僅嚴重破壞了法制統一，也損害了國家和公民個人的利益，成為人們深惡痛絕的"三亂"之源。其影響之大，涉及面之廣，令人觸目驚心。然而，長久以來，我國對此類文件監督卻十分薄弱，現行的備案審查制度遠遠起不到有效的監督作用。相應地，因此類文件遭受損害取得救濟也十分有限。這一現象嚴重影響了我國依法行政進程，破壞了法制的統一，已經到了非解決不可的時候。這次行政復議法規定，公民法人或其他組織在對具體行政行為申請復議時，如果認為具體行政行為所依據的規定（除國務院行政法規、部門、地方政府規章之外的各級行政機關的規范性文件）違法的，可以一并提出審查申請。復議機關有權處理的必須在30天內處理，無權處理的必須在7日以內轉送有關部門，有權機關必須在60日內處理完畢。與以往《行政復議條例》及有關法律相比，這一規具有較強的操作性和實用性。首先，它直接賦予相對人對抽象行政行為要求審查的申請權，這種申請不同于申訴，也不同于建議,它能夠產生一定的法律后果.即導致復議機關在規定期限內受理與轉送該申請,審查并處理被申請的規定。解決了困擾我們多年的對抽象行政行為監督無法啟動的難題。其次，它從法律上明確了復議機關或有權機關的審查職責。這一職責不同于或其他方式，而是必須在一定期限審查處理抽象行政行為的義務。不履行義務即構成失職，須承擔一定的法律責任。最后，通過這種方式監督的抽象行政行為范圍十分廣泛，幾乎襄括了除行政法規與規章以外的所有抽象行政行為，特別是將部委規章以外的規定也納入審查范圍，具有十分重要的意義。可以毫不夸張地說，行政復議法的這項規定，開了對抽象行政行為實施個案法定監督的先河，為今后行政訴訟制度的改革探索出一條新路。

當然，行政復議法的這項規定引發了一些新的問題，有待復議實踐的進一步完善。特別是復議機關對抽象行政行為審查決定的性質及可訴性等問題仍需仔細研究。比如，國務院各部門及省政府的規定與規章應如何區別？復議機關和其他有權機關審查處理違法抽象行政

行為應適用什么程度，當事人又如何參與表達意見？復議機關撤銷了某項抽象行政行為，是否意味著行政機關依據該抽象行為對其他人實施的具體行政行為也違法？如何糾正？因此遭受損失的能否要求賠償？對復議機關或其他有權機關作出的有關抽象行政行為的結論有異議應如何處理？能否對此提訟？所有這些問題，都是行政復議法實施前需要明確解釋和研究的，正確處理好這些問題，必將有利地貫徹落實行政復議法關于審查抽象行政行為的規定，有利于遏制行政機關亂發文件的違法行為，真正發揮行政復議制度的監督與救濟作用。

筆者認為《行政復議法》規定的復議機關或其他有權機關對負擔行政行為的審查不同于對具體行政行為的審查，嚴格地講，它不是一種行政復議活動，而是由行政復議引發的對抽象行政行為的審查活動。所以，行政復議機關審查抽象行政行為的程序也不同于對具體行政行為的審查程序。但為了使這種審查活動不走過場，還應保證當事人書面或口頭陳述辯論的權利，提供證據的權利，同時也應要求抽象行政行為的實施機關承擔舉證責任，證明其行為的合法性。復議機關經審查認為抽象行政行為違法或不適當的，有權予以撤銷或改變。如果某項抽象行政行為被撤銷，那么依據該抽象行政行為作出的具體行政行為也會因違法而被撤銷，但依據該抽象行政行為對其他人所作的具體行政行為并不會因此而自動撤銷，仍需當事人通過行政復議或訴訟方式確認具體行為違法，相應地，當事人因此遭受的損害也不可能自動得到賠償，仍需通過國家賠償程序獲得救濟。行政復議機關對抽象行政行為的處理結論不同于普通的行政復議決定，不能簡單地將其視為具體行政行為，必須視處理的結論的具體情況而定。如果該處理結論是維持原抽象行政行為，當事人則應當繼續對依據該抽象行政行為作出的具體行政行為尋求行政訴訟救濟，不宜直接對復議機關或有權機關作出的有關抽象行政行為的審查結論提訟。換句話說，此類處理結

論不具有可訴性。如果復議機關撤銷或改變了抽象行政行為，則依據該抽象行政行為所作的具體行政行為必然被撤銷或改變。通常情況下當事人自然不會對此結果再提訟。即使，也只是對具體行政行為提訟。

（三）受行政復議制度保護和救濟的權利范圍進一步擴大

《行政復議法》與《行政復議條例》相比，它所保護的權利范圍進一步擴大。過去《行政復議條例》所保護的權利限于法定的人身權和財產權。該項內容體現在《行政復議條例》第9條第8項規定中,即公民、法人或者其他組織"認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的"，有權申請行政復議。對于人身權、財產權以外的其他權利遭受侵害的，《行政復議條例》沒有明確規定可以申請復議，這就意味著此類權利不受復議制度的保護。很顯然，這是《行政復議條例》與《行政訴訟法》共同的一個缺陷。這次《行政復議法》一改《行政復議條例》的規定,將"人身權，財產權"概念擴大為"合法權益"，合法權益的范圍顯然要比"人身權、財產權"范圍大許多，除了人身權、財產權外，還包括其他權益。

《行政復議法》第6條第1

款第11款規定，公民、法人或其他組織"認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的，"有權申請行政復議。這是一項概括性條款，也是兜底式條款。這是因為前面10類復議事項是采用列舉方式規定的，這種列舉并不是在同一個概念層次上的，因而不可能周延，也不可能窮盡，所以必須有一項兜底條款才能夠將所有侵犯相對人合法權益的具體行政行為納入行政復議范圍。

該項規定中的"其他合法權益"是指除上述10項行為侵犯公民、法人或其他組織的人身權、財產權外，還包括其他受法律保護的合法權益，如勞動權、受教育權、休息權、環境權、程序權（聽證權）。知情權、出版、言論、集會、結社、等政治性權利。如果行政機關的具體行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織受法律保護的這些合法權益的，相對人也有申請行政復議權利。與《行政復議條例》相比，《行政復議法》規定的行政復議范圍明顯擴大。體現在這項概括性條款上的就是用"合法權益"概念取代了過去"人身權、財產權"概念。應該說，這是一個重要的變化，且有相當深遠的意義。

除了這項概括性條款外，《行政復議法》列舉的關于申請行政復議的行政行為的規定也體現了權利擴大的特點。例如，《行政復議法》第6條第1款第3項規定，公司、法人或者其他組織"對行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的，"有權申請行政復議。由于許可證、執照、資質證、資格證等證書不僅涉及到公民法人的人身權、財產權，還可能涉及公民法人的其他合法權益，如出版權、受教育權，所以允許對于此類行為不服申請行政復議還可以保護人身權。財產權以外的其他合法權益，《行政復議法》第6條第1款第9項規定，公民、法人或者其他組織"申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的，有權申請行政復議。也就是說，受教育權也在行政復議制度保護范圍之內。

三、行政復議程序更加理民、公正、合理

《行政復議法》不同于《行政復議條例》的另一個重要方面就是行政復議程序的變化。具體表現在：

（一）申請行政復議的期限延長

《行政復議法》第9條規定申請行政復議的期限為60日，自知道該具體行政行為之日起算。如遇有不可抗力或其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。這與《行政復議條例》規定的15日相比，延長了45日。而且申請時效中斷后繼續計算的規定取消了行政復議機關的決定權，使得復議申請人申請復議的期限更加合理。

尤其值得注意的是，行政復議法不僅對法律未規定申請復議期限時情況作了規定，而且對現有法律規定短于60日期限的情況作了新的規定，即行政復議申請期限短于60日的按60日計算。如《治安管理處罰條例》規定的原申請期限是5日，按照《行政復議法》今后要按60日計算。

（二）申請行政復議的方式增加了口頭申請

《行政復議法》第11條規定，"申請人申請行政復議，可以書面

申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況。行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。"允許申請人口頭申請行政復議是《行政復議法》新增加的，體現了行政復議的民主、公開

、便于原則。

（三）行政復議的管轄規定更加全面和靈活

《行政復議法》取消了《行政復議條例》復議管轄一章，本著便民、公正的原則對原來比較復雜的管轄規定作了修改和調整。第一，確定了選擇申請復議的管轄原則，即允許申請人選擇復議機關。對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，可向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可向上一級主管部門申請行政復議。第二，確立了垂直領導的行政機關及國家安全機關行政復議實行"條條復議"的原則，即對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關及安全機關具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議。第三，明確了行署的復議機關地位，規定對省，自治區人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政復議。第四。增加規定了國務院在行政復議中的最終裁決權?！缎姓妥h條例》規定對省級政府及國務院部委具體行政行為不服的向原機關申請復議。這次《行政復議法》規定，對省級政府及部委行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務院申請裁決，國務院作出的裁決為最終裁決。在這次《行政復議法》的審議中，"有些常委委員和部門、地方、專家提出，由本機關復議自己作出的具體行政行為，從法律制度上說不夠合理，也不利于充分保護公民法人和其他組織的合法權益。因此，主張可以考慮，申請人對國務院有關部門或者省級人民政府的具體行政行為不服的，可以向人民法院提訟，也可以向國務院申請行政復議。如果向國務院申請行政復議，國務院作出的行政復議決定為終局決定，不再向人民法院提訟"。③最終立法機關采納了上述意見，確立了國務院受理對省部級行政復議決定的裁決申請體制，強化了國務院對國務院各部委及省級行政機關的監督。第五，增加了縣級地方人民政府在受理復議申請時的轉送義務。由于行政復議機關設置較復雜，復議權限不盡一致，容易出現復議申請人投訴無門或找不到相應復議機關的情形，為方便復議申請人，《行政復議法》專門規定了縣級地方人民政府接受復議申請并轉送有關復議機關，告知申請人的義務。這是《行政復議條例》所沒有的?！缎姓妥h法》第15條第2款規定"有前款所列情

形之一的，（即遇有派出機關、派出機構、授權組織作出具體行政行為或共同作出具體行政行為，或作出行政行為的機關被撤銷的情形）申請人也可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規定辦理。"第18條規定"依照本法第十五條第二款的規定接受行政復議申請的縣級地方人民政府，……應當自接到該行政復議申請之日起七日內，轉送有關行政復議機關，并告知申請人。接受轉送的行政復議機關應當依照本法第十六條的規定辦理。"

（四）縮短了行政復議機關受理案件時的審查期限

《行政復議法》規定："行政復議機關收到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。"該規定與《行政復議條例》相比，將原來復議機關在受理階段進行的形式要件審查期限，由10天縮短為5天。增加了復議機關書面告知申請人審查結果的義務。由于提出復議申請的方式由過去的書面式改為書面、口頭均可，所以在受理階段，取消了復議機關對不符合形式要件申請書發還申請人要求限期補正的一系列規定，增加了行政復議機關受理復議申請的法定義務，方便了復議申請人。

（五）解決了復議機關不受理或不答復的情況下，申請人的訴權問題

按照《行政復議條例》及實踐中的做法，法律要求訴訟前必須先申請復議的，申請人必須先提出復議申請，而復議機關在復議期限不復議或不予答復的，申請人只能要求上級機關或法律、法規規定的機關責令其受理或答復，如復議機關拒不受理或不答復，上級機關能否直接受理，或在復議期滿后能否直接？是針對復議機關不作為？還是針對原具體行政行為？這些問題在實踐中都不甚明了，有時甚至出現爭議?！缎姓妥h法》規定，對于上述幾種情況，行政復議機關無正當理由不予受理的，上級行政機關應當責令其受理，必要時，上級行政機關也可以直接受理。公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日或者行政復議期滿之日起15日內，依法向人民法院。這一規定對于防止復議機關或法院規避法律，保障公民訴權，都具有重要作用。

（六）進一步明確了行政復議案件的審理方式

《行政復議法》將行政復議審理方式明確為兩大類：一是書面審，二是言詞審理。前一種是《行政復議條例》已經規定了的，而后一種則是《行政復議法》進一步明確的?！缎姓妥h條例》規定"行政復議實行書面復議制度，但復議機關認為有必要時，可以采取其他方式審理復議案件。"至于何種方式，條例未曾明確。實踐中通常采用庭審方式，由"雙方當事人到場說明問題，表達各自意見。"④行政復議將原來不甚明確的復議審查方式界定為，行政復議機構"可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請和第三人的意見。"也就是說，復議機關應申請人的要求或認為有必要時，必須組織類似《行政處罰法》規定的聽證會,調查情況,聽取各方當事人的意見.這一方式不同于書面審查,它允許當事人通過言詞辯論的方式直接陳述自己的意見和理由,提供有關證據,促使行政復議機關作出更為公正的決定。有趣的是,我國臺灣省新修改的《訴愿法》也在書面

審理言詞審理,說明該種審理方式的重要性。⑤

（七）行政復議的證據制度也有所變化

《行政復議法》針對復議實踐中舉證責任不明確，復議機關剝奪或忽視申請人查閱證據權利，被申請人違法補正等現象，對行政復議的證據制度做了更明確的規定。

首先，重申行政復議中的舉證責任由被申請人承擔。明確被申請人的舉證范圍和舉證責任，規定"被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內，提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料。"被申請人不提出書面答復，提交當初作出具體行政行為的證據、依據、和其他有關材料的視為該具體行政行為沒有證據、依據，可予撤銷。而《行政復議條例》沒有要求被申請人提交作出具體行政行為的"依據"，也沒有不舉證承擔敗訴責任的條款。

其次，增加了申請人第三人的在復議過程中的查征權?！缎姓妥h法》第23條第2款規定："申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復，作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，行政復議機關不得拒絕。"也就是說，遇有申請人或第三人向復議機關查閱有關證據材料情形的，復議機關必須保障這項權利，不得拒絕。

最后，增加了被申請人不得在復議時取證的義務。《行政復議法》第24條明確規定："行政復議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關組織或者個人收集證據。"原來《行政復議條例》沒有此限制，但實踐中經常發生被申請人違反"先取證，后裁決"原則，在復議過程中向申請人或其他人收集證據的現象，這種做法不僅給申請人造成了壓力，也不利于復議機關判斷具體行政行為的合法性，是一種典型的程序違法行為?！缎姓妥h法》借鑒了《行政訴訟法》關于被告不得在訴訟期間自行向證人或原告取證的規定，對被申請人在復議期間的收集證據行為作出了限制，明確了用此類方法取得的證據無效的證據原則。

（八）增加規定了復議機關和有權機關審查抽象行政行為的程序

在程序上，《行政復議法》與《行政復議條例》另一個重要的不同之處在于：規定了行政復議機關和有權機關審查抽象行政行為的程序。盡管這一程序是簡單的期限規定，但仍不失為一項重要變化。《行政復議法》第26條，第27條規定，申請人申請復議，一并提出對抽象行政行為的審查申請的，行政復議機關對該規定有權處理的，應當在30日內依法處理，無權處理的，應當在7日內按照法定程序轉送有權處理的行政機關依法處理，有權處理的行政機關應當在60日內依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。如復議機關審查具體行政行為時認為具體行政行為依據不合法的，也照此程序處理。

（九）增加了行政復議最終裁決的規定

關于行政復議機關作出的土地等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定能否成為最終裁決的問題，《行政復議法》起草過程中爭議頗大。最初的草案規定，"行政機關對確認土地、礦藏等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定，當事人不得向人民法院提起行政訴訟。"審議時，有些常委會組成人員和地方、部門、專家提出，"草案規定對自然資源確權的行政復議決定為終局裁決，難以有力保障公民、法人和其他組織的合法權益。"因此，法律委員會建議將這一條修改為，對上述行政復議決定不服的，"可以向作出該決定的

行政復議機關的上級行政機關提出申訴，或者依法向人民法院提訟。"此后，又有地方和部門提出，"對土地等自然資源確權的行政復議決定是否可以提訟的問題不宜作簡單規定，因為有一些確權是根據國務院或者省級人民政府對行政區劃的勘定、調整或者是對土地的征用而引起的，根據憲法和土地管理法的規定，對行政區域勘定、調整和對土地征用的權限屬于國務院和省級人民政府。對于這類確權問題，法律可以規定行政復議決定為終局決定。"⑥因此，《行政復議法》第30條最終規定，"根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。"

此外，《行政復議法》還規定了國務院依申請對省部級行政復議決定審查后，有權作出最終裁決，這也是《行政復議條例》未規定的。對于以上兩類最終裁決均不能提訟。

四、進一步強化行政復議的法律責任

《行政復議法》在法律責任的規定上也有很多新的變化。

首先，《行政復議法》增加規定了行政復議機關的法律責任，即按照行政復議法的規定，行政復議機關無正當理由拒不受理復議申請或不按規定轉送復議申請的，或在法定期限內不作出復議決定的，均需承擔法律責任。承擔的方式為對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。這一規定明確了復議機關的具體法律責任，對于監督復議機關及時受理轉送復議申請，作出復方決定都具有重要意義。

其次，進一步明確了行政復議機關工作人員在行政復議活動中的法律責任。雖然《行政復議條例》對此也作了規定，但只是籠統地規定對于失職、的，復議機關或有關部門應當批評教育或者給予行政處分?！缎姓妥h法》明確規定了行政復

議機關工作人員違法情節及相應的行政處分。

最后，增加了行政復議被申請人承擔法律責任的情況，明確了行政處分的種類。按照《行政復議條例》規定，復議被申請人承擔法律責任的情形只有一種，即"拒絕履行復議決定的，復議機關可以直接或者建議有關部門對其法定代表人給予行政處分。"《行政復議法》在總結近十年實踐經驗基礎上，明確規定了復議被申請人承擔責任的各種情形，即包括：被申請人不提出書面答復或者不提交作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料；或者阻撓，變相阻撓公民、法人或者其他組織依法申請行政復議的。對被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的，對直接責任的主管人員和其他責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經責令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。

與《行政復議條例》相比，《行政復議法》在監督與救濟制度方面的突破與創新遠不止上述四個方面，由于偏幅所限，只能評介至此。值得注意的是，盡管《行政復議法》尚未將十年來行政復議理論與實踐成果全部吸收進去，在復議范圍及最終復議裁決的設置方面，以及過于簡化程序有可能弱化復議功能等方面仍有不盡人意之處。但與《行政復議條例》相比，已經有了不小的進步。特別是擴大行政復議范圍，啟動對抽象行政行為的監督機制，增加行政復議公正、便民程序，加強行政復議法律責任的新規定，對于進一步完善行政復議制度，改革

行政訴訟制度都具有極其重要的意義。

①④國務院法制局編：《行政復議條例釋義》，中國法制出版社1991年版，第14～21頁；第100頁。

②馬懷德：《將抽象行政行為納入行政復議范圍》，載《中國法學》1998年第2期。

③⑥應松年主編:《中華人民共和國行政復議法講話》，中國方正出版社1999年版，第240頁；第239頁；第243頁。

⑤吳庚：《行政爭訟法論》，三民書局1999年初版，第20頁。