土地規(guī)劃用途分類及含義

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土地規(guī)劃用途分類及含義范文第1篇

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地管理；策略

一、我國農(nóng)村土地管理的現(xiàn)狀及問題

（一）土地使用結(jié)構(gòu)單一

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革之后，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)收入在一定程度上有所減少，有些農(nóng)村為了改變這種經(jīng)濟(jì)落后的現(xiàn)狀，將法律政策以及相應(yīng)的法規(guī)拋到腦后，隨意出讓土地的使用權(quán)限和經(jīng)營權(quán)。而且在規(guī)劃土地使用結(jié)構(gòu)時，缺乏長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，只看到眼前的短淺利益，將集體土地的產(chǎn)權(quán)隨意丟棄。有些村的農(nóng)民在不知情的情況下已經(jīng)被轉(zhuǎn)讓了土地的承包權(quán)，導(dǎo)致很多農(nóng)村的優(yōu)質(zhì)耕地資源被用作商業(yè)用途，使得農(nóng)村的土地可持續(xù)利用率大為降低。

（二）土地資源的短缺與浪費(fèi)

我隨我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的開展，農(nóng)民隨意搶建以及違建房屋建筑事件經(jīng)常會發(fā)生。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，土地資源短缺顯得尤為嚴(yán)重。一些農(nóng)村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)為了顯示個人能力和政績，將“圈地”引入農(nóng)村土地管理戰(zhàn)略中，造成資源的極大浪費(fèi)。與此同時，由于我國城鎮(zhèn)化速度過快的不健康發(fā)展，各個農(nóng)村地區(qū)相互比較經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，爭先恐后建立新的城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張速度達(dá)到前所未有的高度。而一方面又有很多閑置土地被用剩下來，導(dǎo)致粗獷用地現(xiàn)象突出。耕地面積的缺乏與城鎮(zhèn)用地之間形成了難以解決的矛盾沖突，使很多農(nóng)民的利益都無法得到應(yīng)有的保障。

二、農(nóng)村土地的集體管理措施

加強(qiáng)集體土地的監(jiān)督管理工作是促進(jìn)新農(nóng)村體制下農(nóng)村土地管理水平的第一步。通過建立村、縣、鄉(xiāng)三級的綜合化巡查網(wǎng)絡(luò)，開展周期性的土地巡查工作，加強(qiáng)對違法利用土地的個人或單位的審判制度，徹底改變?yōu)E用農(nóng)民土地的違法行為。進(jìn)行多渠道、多層次地宣傳保護(hù)土地策略，特別是一些規(guī)劃農(nóng)村土地用地的法律規(guī)章制度。在一些地方性的電視臺播出相應(yīng)的土地法律條約和土地利用制度，加強(qiáng)宣傳體系，在報紙廣播中也要定期宣傳國家對農(nóng)村土建建設(shè)的規(guī)劃政策和相關(guān)土地調(diào)整信息，借助新聞媒體的動態(tài)傳播讓所有農(nóng)民都能合法保護(hù)和使用土地。此外，必須嚴(yán)格制止在農(nóng)村耕地中的挖土挖沙行為，嚴(yán)厲打擊破壞土地的任何違法犯罪行為，對于構(gòu)成嚴(yán)重刑事責(zé)任的，依法進(jìn)行處理。與此同時，必須嚴(yán)格遵守農(nóng)村住宅基地的審批制度。一戶農(nóng)村人口只能有一處合法住宅。每個住宅用地的面積不能超過150，選用的住宅地址必須要經(jīng)過相關(guān)的規(guī)劃認(rèn)可。嚴(yán)禁村委會或者農(nóng)村社團(tuán)隨意更改土地租用協(xié)議或者簽訂一些土地使用條約，改變耕地的合理用途和各種非法占用耕地的行為。

三、城鎮(zhèn)化下的農(nóng)村土地的規(guī)劃管理

在我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐中，對農(nóng)村土地的規(guī)劃管理顯得尤為重要。這是由于農(nóng)村土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體土地規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系建設(shè)是關(guān)系到我國國土面積、人口統(tǒng)計以及產(chǎn)業(yè)布局設(shè)置的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，對促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展和科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)施都有重要意義。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)劃管理要注意以下幾個問題。

（一）提高規(guī)劃的科學(xué)性

根據(jù)我國頒布的土地管理法律法規(guī)以及城鄉(xiāng)總體規(guī)劃法律中，對于農(nóng)村土地利用的規(guī)劃布局作出了相應(yīng)的闡釋與說明。在城鎮(zhèn)和農(nóng)村的編制過程中，由于兩種規(guī)劃項(xiàng)目存在交叉性，在范圍、時間、流程以及技術(shù)上都有著差異和共同之處。所以在有效銜接兩者的過程中還存在著一些遺留問題。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，對于土地的總體規(guī)劃布局難以有效滿足各類土地供給的優(yōu)化順序和優(yōu)化需求，難以精確預(yù)測經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢和速度以及城鎮(zhèn)化發(fā)展所需要的土地面積等問題。對土地進(jìn)行頻繁的規(guī)劃設(shè)計以及盲目增加城鎮(zhèn)土地的占地面積，將不利于土地資源的優(yōu)化配置，對于農(nóng)村土地的規(guī)劃結(jié)構(gòu)也將帶來不利的影響。

在土地規(guī)劃的分級上，國土的總體規(guī)劃利益要高于城鄉(xiāng)土地規(guī)劃，前者在用地的規(guī)模以及規(guī)劃結(jié)構(gòu)上具有領(lǐng)導(dǎo)作用。因此，在城鎮(zhèn)化體制下，對于農(nóng)村徒弟的規(guī)劃要符合總體土地規(guī)劃的原則。將土地規(guī)劃的數(shù)據(jù)資料、分類以及人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)做到協(xié)調(diào)一致。

（二）提高農(nóng)村人口參與規(guī)劃的積極性

對農(nóng)村土地進(jìn)行有效的規(guī)劃管理是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵，應(yīng)該調(diào)動起農(nóng)民參與土地規(guī)劃建設(shè)的熱情和信心，鼓勵農(nóng)民參與到規(guī)劃管理活動中，并將各項(xiàng)工作公開化、透明化，提高科學(xué)規(guī)劃性和公眾的信任度。制定相應(yīng)的土地規(guī)劃措施之前必須要將你定的草案做相關(guān)的公告說明，采用多種渠道尋求專家以及公眾的合理建議。只有調(diào)動農(nóng)民參與規(guī)劃的積極性，才能保證各項(xiàng)工作的有序有效進(jìn)行。

（三）提高土地管理的權(quán)威性

為了實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村土地規(guī)劃管理的約束性和權(quán)威性，需要建立提要完善的科學(xué)的土地規(guī)劃編制以及約束制度。在進(jìn)行土地總體規(guī)劃之前，必須要經(jīng)過本機(jī)人大的提審；對于土地的使用年度計劃等腰向本級人民法院作出相關(guān)的計劃報告。上級處理下級的土地違法使用行為必須要做到強(qiáng)有力的管束。對于城鎮(zhèn)化土地建設(shè)的具體規(guī)劃應(yīng)該做到全面化和系統(tǒng)化，必須經(jīng)由相關(guān)的法律條例的審批，不能擅自修改土地使用條例；對于新農(nóng)村建設(shè)和總體的土地規(guī)劃問題，應(yīng)該有村委會一致同意或者由村民集體會議商量之后再同意實(shí)施，沒有經(jīng)過公開討論的政策和措施不能隨意實(shí)施，上級有關(guān)部門也不能越權(quán)。

四、規(guī)范土地管理的措施

農(nóng)村土地的集約型利用的含義是指對農(nóng)村土地增加資金投入從而獲得用地的最大報酬。一般情況下，我們將單位面積上的土地使用資本和需要的勞動力來確定土地的集約化程度。在進(jìn)行農(nóng)村土地的管理時，我們應(yīng)該處理好徒弟的使用與節(jié)約化問題，應(yīng)該堅持農(nóng)村土地資源的有效利用準(zhǔn)則，將土地的最大潛力挖掘出來，以集約和高效為基本原則，使得投入和產(chǎn)出的比例相互協(xié)調(diào)。重視優(yōu)化配置管理是指在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，對農(nóng)村和土地資源的不合理使用對提高土地資源的使用效率是十分不利的。引起這個問題的主要原因是農(nóng)村土地資源的短缺在加上無法進(jìn)行高效資源利用。要想徹底改變這個局面，就必須要提高土地資源的優(yōu)化配置，提高投入和產(chǎn)出的效率。農(nóng)村土地的集約型建設(shè)是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵，其本質(zhì)是土地資源的可持續(xù)發(fā)展與利用，這也是我國農(nóng)村土地建設(shè)的根本任務(wù)和準(zhǔn)則。

結(jié)束語

綜上所述，在中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的道路下，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理的綜合化策略能夠緊跟時展的步伐，堅決維護(hù)了農(nóng)村人民的集體利益。但是這是一項(xiàng)艱巨而繁重的浩大工程，需要國家和政府以及農(nóng)民群眾的不懈努力。只有堅定不移地堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，在法治社會下不斷提高自身的土地維權(quán)意識，才能有效合理地利用農(nóng)村土地資源，加快農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)化建設(shè)，真正帶動城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

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土地規(guī)劃用途分類及含義范文第2篇

關(guān)鍵詞：褐色土地；識別；再利用；污染物

中圖分類號：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1004-9479.2013.03.020

20世紀(jì)后半葉，國際競爭、變化的市場和生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步，導(dǎo)致許多發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)沒落和外遷，從而在城市內(nèi)遺留下來一些不用的或者廢棄的、通常有被污染風(fēng)險的地塊，人們稱之為“褐色土地”或者“棕地”（Brownfield site）[1-3]。褐色土地再開發(fā)可以推動城市土地的再生性循環(huán)使用，因此受到許多國家和地方政府、企業(yè)以及民間非贏利組織的極大關(guān)注。隨著我國工業(yè)化和城市化的加速，一些城市在“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中遺留下褐色地塊，給城市可持續(xù)發(fā)展帶來“生態(tài)陰影”[4-6]。如何識別這些褐色土地，成為城市土地循環(huán)再利用的前提和關(guān)鍵的第一步。

1 褐色土地概念的界定

褐色土地概念的界定是進(jìn)行褐色土地識別的前提和基礎(chǔ)。國外對褐色土地的研究已經(jīng)有幾十年的歷史，不同國家和區(qū)域?qū)稚恋赜胁煌睦斫夂驼J(rèn)知[7-15]（表1）。英國是最早將荒廢的工業(yè)地塊描述為褐色土地的國家，并將褐色土地列為一種相對于綠地（Greenfield）體系的空間模式[7]。美國是最早正式界定褐色土地概念的國家，美國環(huán)保署（USEPA）和住房與城市發(fā)展部（HUD）定義的褐色土地概念在國際上接受最為廣泛。

至今，全世界仍沒有一個統(tǒng)一的褐色土地定義，這個詞在不同的國家和制度下有不同的含義。例如，在美國法律解釋中，污染被強(qiáng)調(diào)為褐色土地的主要成分；而在英國規(guī)劃文本中，褐色土地可能是一個先前開發(fā)過的為非農(nóng)利用的土地；在德國，褐色土地既指城市內(nèi)部的不用的建筑，也指城市內(nèi)部需要再開發(fā)和再更新的區(qū)域；而在法國，褐色土地指先前開發(fā)過的空間，暫時或者明確廢棄的，需要在未來重新利用，且可能部分被占用、廢棄或者污染的地塊。從表1分析，國外褐色土地有以下幾個共同的特征：①褐色土地是已經(jīng)開發(fā)過的土地；②位于城市地區(qū)；③當(dāng)前被廢棄的；④需要再利用；⑤有被污染或潛在污染的問題。

在中國，對褐色土地的研究起步較晚，對褐色土地的概念界定主要停留在特征描述階段，對于褐色土地識別還未形成系統(tǒng)的、權(quán)威的識別體系[16]。在土地規(guī)劃、利用實(shí)踐中，土地再開發(fā)活動大部分是對先前開發(fā)過的土地，如工業(yè)區(qū)或者老的居住區(qū)的再利用。由于中國城市建設(shè)和轉(zhuǎn)型極其快速，不是所有的地塊都在再開發(fā)之前真正地被遺棄，而且先前的活動如工業(yè)生產(chǎn)可能已經(jīng)引起那些地塊的污染問題。因此，國內(nèi)關(guān)于工業(yè)廢棄場地、污染土地的研究較多[17-22]，關(guān)于褐色土地或棕地的研究處于起步階段[1-3，23]。盡管國內(nèi)有學(xué)者嘗試定義褐色土地或棕地，但基本是借用歐美國家，特別是美國關(guān)于褐色土地的定義。

結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者對褐色土地概念的理解，本文將褐色土地定義為：特定時間期限內(nèi)，位于城市市區(qū)內(nèi)已開發(fā)的，被先前的活動所廢棄或置換的，可能被污染但又需要再利用的土地。根據(jù)這個定義，潛在的褐色土地就是現(xiàn)在正使用，未來將成為褐色土地的地塊。

2 褐色土地的識別方法

褐色土地的識別是指根據(jù)預(yù)先定義的褐色土地標(biāo)準(zhǔn)對待評地區(qū)地塊進(jìn)行篩選的過程，或?qū)⒋u地塊特征與預(yù)先定義的褐色土地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較、核實(shí)的過程。褐色土地的識別是建立在褐色土地概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對于褐色土地概念的不同理解，將導(dǎo)致不同的識別結(jié)果。同時，識別褐色土地也是進(jìn)行褐色土地分類和再開發(fā)利用的前提，識別的結(jié)果將對決策者的管理措施產(chǎn)生重要影響。

在國外，并沒有統(tǒng)一的或普遍適用的方法來識別褐色土地[24-25]。褐色土地的識別的一般方法是將待評地塊和預(yù)先定義的褐色土地特征進(jìn)行比較，全部符合預(yù)先定義的褐色土地特征的地塊，即是褐色土地[26-28]。這種識別的過程屬于被動識別過程，提出識別的主體可以是政府，也可以是非政府組織和個人。因此，待評地塊信息的收集至關(guān)重要，識別過程需要信息量也較大，需要收集目前遺棄的老的工業(yè)地塊精確造冊、污染活動的環(huán)境記錄、稅收記錄、再開發(fā)登記等信息。這些信息主要來源于各級政府和社區(qū)。由于國外土地屬于個人所有，個人擔(dān)心土地被識別為褐色土地后，影響土地買賣及使用價值，因此很難從個人獲得準(zhǔn)確的信息，對褐色土地識別造成很大的困難。

也有學(xué)者提出了一些新的技術(shù)方法來識別褐色土地，如借助高光譜遙感監(jiān)測手段和GIS 手段進(jìn)行褐色土地類型識別[16]。Cheng（2011）基于USEPA褐色土地概念及GIS方法，改進(jìn)Coffin 和 Thomas褐色土地識別的流程，以深圳福田區(qū)為例，識別中國褐色土地[29]。該框架分為四步（表2），即通過將當(dāng)下可以用來識別待評地塊信息與褐色土地的特征聯(lián)系起來，而不是依靠查詢精確造冊信息、注冊廢棄或者開發(fā)應(yīng)用等信息方式來識別褐色土地。通過四個步驟識別位于環(huán)境退化區(qū)域地塊，且這一區(qū)域?yàn)楣I(yè)用地、現(xiàn)在是欠稅的或是潛在的廢棄財產(chǎn)，則可能是褐色土地。這一識別框架改進(jìn)了國外識別褐色土地的做法，通過識別中國待評地區(qū)內(nèi)環(huán)境責(zé)任和查詢污染費(fèi)和稅收記錄來識別褐色土地，比較符合中國的國情，但是識別的工作量較大，且過度依賴政府的公告信息。

根據(jù)中國現(xiàn)行的土地儲備和土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，被先前的活動所廢棄或置換的，但又需要再利用的土地，將在當(dāng)?shù)卣膰临Y源管理部門進(jìn)行儲備，最終以招標(biāo)拍賣掛牌的形式進(jìn)行土地使用權(quán)拍賣。因此，對特定時間期限內(nèi)城市褐色土地的識別，均可以通過對進(jìn)行掛牌的地塊進(jìn)行識別即可。這既保證了地塊信息的準(zhǔn)確性和完整性，又大大減輕了識別工作量。本文研究的褐色土地識別框架和流程，如圖1所示。

褐色土地識別分為兩個階段，第一階段為無污染地塊識別階段，第二階段為疑似污染地塊的確定階段。通過識別的褐色土地類型分為三類，如表3所示。

3 褐色土地識別實(shí)踐：以福州市為例

根據(jù)褐色土地別框架和流程，本文以2011年為識別年限，以福建省福州市為例說明褐色土地的識別方法。數(shù)據(jù)來源于福州市國土資源局2011年1-12月公開出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的公告，共18份公告，涉及35宗（宗地編號30與36地塊相同），總面積350.5公頃。

3.1 第一階段識別

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于開展第一次全國污染源普查的通知》和《第一次全國污染源普查方案》的相關(guān)規(guī)定，將識別地塊原土地利用活動對照《重點(diǎn)污染源行業(yè)分類》標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩選，選出福州市無疑似污染地塊25宗，這些地塊原來土地用途為商服、住宅、公共綠地，規(guī)劃土地用途不變，歸為褐色土地類型Ⅰ，面積為306.6公頃，占所有褐色土地總量的87.5%。將原土地用途為《重點(diǎn)污染源行業(yè)分類》中化工、機(jī)電、木業(yè)、溫泉療養(yǎng)、鐵路、啤酒生產(chǎn)、電子和印刷地塊10宗（表4）選出，這些地塊存在疑似污染，進(jìn)入第二階段識別。

3.2 第二階段識別

城市土壤污染和地下水污染相對于大氣而言比較隱蔽，且在長期積累過程中才逐漸顯現(xiàn)出來。因此對疑似地塊的識別主要關(guān)注生產(chǎn)活動可能對土壤和地下水造成污染的工業(yè)企業(yè)用地、危險有毒物品倉儲地、廢水廢渣容器盛放地等。

3.2.1環(huán)境污染信息收集

地塊環(huán)境污染信息包括：（1）該地塊歷史用途、變遷情況；（2）生產(chǎn)過程中使用的原材料、生產(chǎn)工藝及其可能產(chǎn)生的污染物排放狀況、排放去向等相關(guān)資料：（3）危險或有毒物品的貯存；（4）地塊內(nèi)及周邊環(huán)境水文狀況等記錄；（5）環(huán)境事故報導(dǎo)。收集方式包括網(wǎng)絡(luò)信息收集和相關(guān)人員的采訪。最終福州市疑似污染地塊環(huán)境污染資料收集情況如表5所示。

3.2.2采樣分析

在查詢疑似地塊生產(chǎn)工藝流程的基礎(chǔ)上，通過合理布點(diǎn)與采樣重點(diǎn)分析地塊內(nèi)已知使用過的化學(xué)物質(zhì)、有毒有害物質(zhì)、生產(chǎn)工藝過程中可能的跑冒滴漏行為。樣品采集與分析按照《土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（HJ/T 166-2004）、《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15618-1995）及《土壤元素的近代分析方法》等進(jìn)行，國家未規(guī)定分析方法，參考?xì)W美等國家的分析方法確定。評價方法采用直接比較法，即將檢測結(jié)果與所執(zhí)行的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)直接進(jìn)行比較，以直接地表示濃度是否超標(biāo)。結(jié)果如表6所示。

4 結(jié)論

褐色土地的識別，是以褐色土地的定義為基礎(chǔ)，通過第一階段無污染地塊識別和第二階段疑似污染地塊的確定，最終將待評地塊識別為無污染地塊、輕微污染且污染物濃度低于標(biāo)準(zhǔn)值和重污染且污染物濃度高于標(biāo)準(zhǔn)值三種類型，為褐色土地的在開發(fā)和利用奠定基礎(chǔ)。

至今，全世界沒有一個統(tǒng)一的褐色土地定義，究其根源，各國褐色土地概念內(nèi)涵的確定，是為褐色土地識別和再開發(fā)、利用服務(wù)的。因此，國外褐色土地概念的界定和不同國家和區(qū)域?qū)稚恋赜胁煌睦斫夂驼J(rèn)知，反映了各國工業(yè)化過程對土地利用的認(rèn)識。發(fā)達(dá)國家已先后完成工業(yè)化和城市化的過程，而我國正進(jìn)入快速的工業(yè)化和城市化階段，急需建立適合我國褐色土地識別的褐色土地概念，為我國褐色土地的再開發(fā)和利用奠定基礎(chǔ)。國外褐色土地的識別方法高度依賴政府部門完善信息制度，不符合我國現(xiàn)有基礎(chǔ)，而Cheng以深圳福田為例，提出了識別中國褐色土地的方法，比較符合我國的國情，但是識別的工作量較大，且過渡依賴政府的公告信息，忽視各利益相關(guān)者的訴求、特別是公眾參與，而且對具體地塊污染物的識別相對模糊，不利于褐色土地的未來開發(fā)和再利用。根據(jù)中國現(xiàn)行的土地儲備和土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，建立起以對特定時間期限內(nèi)招標(biāo)拍賣掛牌的地塊進(jìn)行識別框架和流程，以此來識別城市褐色土地，是一個既符合我國國情，又高效的褐色土地識別方法。

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土地規(guī)劃用途分類及含義范文第3篇

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；以租代征；土地管理法；建設(shè)用地；憲法

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494-（2012）01-0119-05

一、“以租代征”：一個值得認(rèn)真研究的土地流轉(zhuǎn)法律問題

目前，很多學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地以“以租代征”的方式流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重擾亂了國家的土地管理秩序，逃避了國家對土地利用的監(jiān)管，危害了國家的土地財政及耕地安全，應(yīng)該予以嚴(yán)厲打擊，而目前 “以租代征”之所以屢禁不止，說明國家對“以租代征”懲處力度還不夠，因此，為徹底解決“以租代征”，必須加大打擊力度[1]。

然而，初步的調(diào)查結(jié)果顯示，“以租代征”之所以滋生并在全國各地迅速蔓延，并非國家對“以租代征”行為“懲處不嚴(yán)、打擊不力”，而是沒有從本源上去查找病因，因而未能 “對癥下藥”。調(diào)查結(jié)果表明，以租代征”之所以產(chǎn)生并迅速蔓延，根源在于建設(shè)用地的國家壟斷制度和嚴(yán)格的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度本身存在不合理之處。根據(jù)《土地管理法》第43、44、45條之規(guī)定，除興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅和興建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)可以使用集體土地以外，所有的建設(shè)用地均需使用國有土地，而農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為國有用地，首先需要省級政府或國務(wù)院進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批，然后再辦理土地征收手續(xù)，只有土地征收手續(xù)辦完了，法律意義上的合法國有土地使用權(quán)才得以產(chǎn)生。由于國家既要力保18億畝耕地紅線不被突破，又要滿足日益增長的建設(shè)用地需求，中央政府能夠提供的國有土地指標(biāo)不僅有限，而且價格也大大超過農(nóng)村個體企業(yè)、私營企業(yè)的實(shí)際承受能力。這些有限的國有土地指標(biāo)被層層分解，等到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，國有土地指標(biāo)基本上也就沒有了，即便有一些指標(biāo)，其價格也不是個體企業(yè)、私營企業(yè)所能支付得起的。為求生存和發(fā)展，一些企業(yè)只能鋌而走險，選擇“以租代征”方式使用土地。

當(dāng)然，根據(jù)《土地管理法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村個體企業(yè)、私營企業(yè)可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的名義使用集體土地，但是，集體農(nóng)用土地如果轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，同樣要經(jīng)過嚴(yán)格的土地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，同樣要支付高昂的土地占用費(fèi)。農(nóng)民個體企業(yè)、私營企業(yè)既耗不起時間來等待漫長的、繁瑣的土地審批，也交不起高昂的土地占用費(fèi)。如果一切都按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定來舉辦企業(yè)，絕大多數(shù)農(nóng)民通過舉辦企業(yè)來發(fā)家致富的夢想是根本無法實(shí)現(xiàn)的。因此，對所有的“以租代征”行為一概以違法論處，表面上看似嚴(yán)格執(zhí)法，但實(shí)際上卻等于直接剝奪了一些農(nóng)村個體企業(yè)、私營企業(yè)生存和發(fā)展的機(jī)會，從而違反憲法平等原則，實(shí)際上對這些企業(yè)的所有者造成事實(shí)歧視[2]。所以，本文認(rèn)為，要根治“以租代征”問題，應(yīng)當(dāng)在憲法平等原則和權(quán)利保障原則的指引下，修改《土地管理法》，取消國家建設(shè)用地國家壟斷制度，在符合國家總體規(guī)劃的前提下，允許集體土地自由進(jìn)入土地市場，最終建立起以“市場交易為主、國家強(qiáng)制征收為輔”的建設(shè)用地國家管理制度，而不應(yīng)當(dāng)對“以租代征”行為一概以違法論處。

二、“以租代征”的成因分析

(一)現(xiàn)行建設(shè)用地國家壟斷制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)用國家審批制度不合理

1．農(nóng)村個體企業(yè)、私營企業(yè)很難以合法方式取得用地指標(biāo)。現(xiàn)行《土地管理法》第43規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”《農(nóng)村土地承包法》第17條也明確規(guī)定“承包方要維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”從上述法條中可以清晰地看出，我國在土地管理方面實(shí)行的是土地用途的嚴(yán)格管制制度和建設(shè)用地國家壟斷制度。根據(jù)上述法律規(guī)定，只有為滿足興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）公共設(shè)施建設(shè)等三種用地需要，才能使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，其他任何形式的將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的行為均為非法行為。

然而，國家為了確保耕地總量不降低和保持糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定和持續(xù)提高，一直實(shí)行上述嚴(yán)格的土地用途國家管制制度和建設(shè)用地國家審批制度，國家建設(shè)用地指標(biāo)一直是由中央政府分配給省級地方政府，省級地方政府再將用地指標(biāo)逐級分配到市（地）、縣級地方政府的，市（地）、縣級政府對于有限的國有土地用地指標(biāo)，往往用在能夠體現(xiàn)出本地政府政績的重點(diǎn)項(xiàng)目和重大項(xiàng)目或交通、醫(yī)院、教育、綠化等公共建設(shè)上，等到了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府這一級，幾乎沒有什么指標(biāo)了。還有一些省份把指標(biāo)全部或大部分直接留在省里，這樣更加劇了指標(biāo)緊張和與基層政府的矛盾。

調(diào)查資料顯示，很多縣級城市，通過招商引資，形成了合作意向，但因?yàn)槟貌坏接玫刂笜?biāo)，很多項(xiàng)目無法落實(shí)，極大影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。以2011年為例，2011年全國計劃供地指標(biāo)共670萬畝，但31個省(區(qū)、市)全年用地需求總計就達(dá)到1616萬畝，31個省(區(qū)、市)普遍反映，供地計劃只能滿足其三分之一的用地需求，其中有8個省份今年的用地缺口超過40萬畝，像新疆用地需求預(yù)計將達(dá)120萬畝以上[3]。河南省每年建設(shè)用地約45萬畝，但國家建設(shè)用地指標(biāo)卻只有17.5萬畝，合法用地差額為28.5萬畝，面對這28.5萬畝國家合法用地建設(shè)需求，河南省政府只能面臨兩種選擇：一是堅決執(zhí)行國家的建設(shè)用地指標(biāo)政策，不允許任何企業(yè)違法占地；二是默許一些企業(yè)違法用地，滿足用地需要。由于個體企業(yè)、私營企業(yè)在目前的土地管理法制體制下，不可能以合法的方式獲得國家建設(shè)用地指標(biāo)，要使用集體土地，也在時間上等不起、耗不起，更交不起價格不菲的集體土地占用費(fèi)。為求生存和發(fā)展，農(nóng)民只能鋌而走險，選擇“以租代征”這種違法用地方式。

2.國有建設(shè)用地審批程序不合理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第44條之規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為國有用地，有權(quán)審批主體是省政府和國務(wù)院，審批程序是用地單位提出用地申請，而在提出用地申請時，需要計劃、規(guī)劃、環(huán)保、消防、地災(zāi)、環(huán)評、文物保護(hù)等多個部門的審批手續(xù)，而且，主管部門以有限的人手管理全省，乃至全國征地審批，其工作量和效率也可想而知。這樣一圈下來，批塊地時間需要一年左右，甚至更長。在現(xiàn)代社會中，商機(jī)稍縱即逝，如果坐等用地手續(xù)辦完再開辦企業(yè)，商機(jī)也許早就過去了。一些企業(yè)因此只好先和農(nóng)民簽一個租地合同，干起來再說。調(diào)查資料顯示，某村有100多畝的邊角地，不能種，但地類還是耕地，村里派專人辦手續(xù)，三年沒辦下來。種不能種，用不能用，地就是動不了[4]。目前，這樣的例子在基層很常見，以致形成了這樣的用地規(guī)則：先占后批，或者說“先上車，后買票”，如果國家發(fā)現(xiàn)了就采取罰款等補(bǔ)救措施，如果國家發(fā)現(xiàn)不了，就可能一直這樣下去。囿于信息和人力限制，中央政府對如此眾多的“以租代征”，既不可能隨時發(fā)現(xiàn)，也不可能隨時“打擊”，因此，盡管這種國家土地轉(zhuǎn)用的國家審批制度的制定目的是為了保有耕地總量和保障糧食產(chǎn)量的逐步提高，但實(shí)踐已經(jīng)證明，這種制度的實(shí)踐效果不理想。

（二）土地資源總體規(guī)劃不合理

目前，土地利用總體規(guī)劃已成為加強(qiáng)宏觀調(diào)控、發(fā)揮市場配置土地資源基礎(chǔ)性作用的重要前提，成為實(shí)行土地用途管制、落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度的基本手段。然而，很多地方在編制土地規(guī)劃時，沒有充分考慮到規(guī)劃期內(nèi)工業(yè)化、城市化的發(fā)展速度，致使農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的沖突日益激烈。以河南省為例，2005年全省農(nóng)用地（包括耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地）面積為1229.00萬公頃，占全省土地總面積的74.25%；建設(shè)用地（包括居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地和水利設(shè)施用地）面積為215.22萬公頃，占全省土地總面積的13.00%，其中農(nóng)村居民點(diǎn)面積為140.43萬公頃，占75.76%；未利用地面積211.14萬公頃，占全省土地總面積的12.75%，其中荒草地面積81.57萬公頃，占未利用地面積的38.63%；灘涂面積31.61萬公頃，占14.97%；河流水面24.99萬公頃，占11.84%；裸巖石礫地、裸土地等50.77萬公頃，占24.05%①。進(jìn)入21世紀(jì)以來，河南省建設(shè)用地每年以50萬畝的需求持續(xù)增長，而未在利用的土地中，由于山地、灘涂、水面等不能作為大規(guī)模工業(yè)用地或城市住宅用地來開發(fā)，而嚴(yán)格的農(nóng)地用途管制制度及過高的農(nóng)用地保有指標(biāo)又嚴(yán)格限制了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量和規(guī)模，這樣就必然造成很多土地利用問題，再加上1997年編制規(guī)劃時，一些地方政府為了盲目追求基本農(nóng)田保護(hù)率，建設(shè)用地的預(yù)留指標(biāo)過少，其結(jié)果導(dǎo)致土地資源實(shí)際的合理配置需要與嚴(yán)格的規(guī)劃制度差生了強(qiáng)烈的沖突，最終導(dǎo)致建設(shè)用地供需嚴(yán)重失衡，為“以租代征”提供了必要的生存土壤。

（三）基層政府、用地單位及土地權(quán)利人的利益驅(qū)動

從主體上來看，“以租代征”大致可以分為兩類：一是由政府主導(dǎo)的“以租代征”行為；二是用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的所謂的“以租代征” ②。從本質(zhì)上來看，政府主導(dǎo)的“以租代征”行為是地方政府不經(jīng)土地權(quán)利人同意，強(qiáng)行租賃農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，然后在沒有經(jīng)過土地轉(zhuǎn)用審批的情況下，直接將租用的土地進(jìn)行“招、拍、掛”的違法行為。這類政府組織的“以租代征”行為，與非法征收并無實(shí)質(zhì)性區(qū)別。由于政府組織的“以租代征”行為可以規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，在規(guī)劃計劃之外無限擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，同時也可以逃避本應(yīng)該向國家繳納的有關(guān)稅費(fèi)，并不履行耕地占補(bǔ)平衡法定義務(wù)，因而，這類“以租代征”可以極大地促進(jìn)地方政府財政，頗受地方政府青睞，從而構(gòu)成“以租代征”的最主要類型。

對“以租代征”協(xié)議主體來講，盡管 “以租代征”是違法的，但對租地者來講，不僅租金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國有土地出讓金，而且還省去了土地轉(zhuǎn)用審批、征收及招、拍、掛等各種繁瑣的手續(xù)，既節(jié)約投資成本，又可以提高生產(chǎn)和經(jīng)營效率，投資成本的降低，自然也就意味著企業(yè)利潤的增加。而對土地租賃者來講，由于土地出租并不減少土地權(quán)利人的實(shí)際損失，相反，土地使用者還可以從土地的束縛中解脫出來，可以自由地從事其他職業(yè)，從而增加了收入。另外，這種土地流轉(zhuǎn)方式，可以保證土地權(quán)屬不變，農(nóng)民永遠(yuǎn)擁有土地；農(nóng)民年年有收益，生計有保障，滿足了農(nóng)民“手里有地，心里踏實(shí)”的愿望，有利于農(nóng)民增收，也有利于農(nóng)村穩(wěn)定。因此，盡管用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的 “以租代征”，直接沖擊了政府的土地財政和政府對土地用途的監(jiān)管，在理論上是一種地方政府所不能容忍的行為。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于某些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員和企業(yè)所有者以及供地農(nóng)民同處于一個“鄉(xiāng)土的熟人社會” 里，即便政府官員明明知道這種事情不合法，但受政績的驅(qū)動、持續(xù)博弈以及某些直接可以獲得的現(xiàn)實(shí)灰色收益的實(shí)際影響，基層政府官員在一般情況下也會“睜一只眼、閉一只眼”。

三、解決“以租代征”的思路和措施

（一）以尊重和保障人權(quán)為理念，重構(gòu)建設(shè)用地國家管理制度

以上分析可知，“以租代征”現(xiàn)象之所以屢禁不止，根源在于現(xiàn)行土地管理法制體系不合理，而現(xiàn)行土地管理法制體系不合理則源于現(xiàn)行土地管理法制體系中所體現(xiàn)的國家主義思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念。盡管在我國特定的歷史條件下，這種以國家主義立法思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念指導(dǎo)下所形成的《土地管理法》在客觀上對國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地資源的保護(hù)，也起到了一定的作用，但是，國家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念不僅與現(xiàn)行憲法精神和原則相悖，而且已經(jīng)在社會上造成很多嚴(yán)重的社會問題。對于國家來講，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和耕地資源的保護(hù)絕對不可能成為國家管理的最終目的，因?yàn)閲也豢赡転榘l(fā)展而發(fā)展、為保護(hù)耕地而保護(hù)耕地，國家制定土地管理法制體系的最終目的，只能是更加有利于個人順利地實(shí)現(xiàn)個人權(quán)利，充分享有個性自由。現(xiàn)代法治國家普遍認(rèn)可的政治文明強(qiáng)調(diào)，政府執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)在于政府通過行使公權(quán)力來最大限度地保障人民的人格尊嚴(yán)、政治自由和增進(jìn)人民的物質(zhì)利益及社會福利，從而最終實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。因此，檢驗(yàn)國家法制體系及相關(guān)公共政策是否具有合理性，應(yīng)當(dāng)看它是否有利于實(shí)現(xiàn)個人的人格尊嚴(yán)和公民的個性發(fā)展，而不僅僅看它是否有利于國家GDP的發(fā)展速度和總量。當(dāng)然，這并不是說GDP的發(fā)展速度并非不重要，而是說GDP的發(fā)展質(zhì)量比速度和總量更重要。目前我國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但貧富差距卻在逐漸加大的現(xiàn)實(shí)情況下，國家GDP的公平享有遠(yuǎn)比GDP的發(fā)展速度和總量在維系社會和諧方面更重要。因此，從憲法層面上來看，合憲的土地管理法制體系，應(yīng)當(dāng)以保障權(quán)利，而非管理效率為立法理念。

（二）修改《土地管理法》，允許集體土地自由進(jìn)入建設(shè)用地市場

盡管很多學(xué)者認(rèn)為，《土地管理法》規(guī)定的建設(shè)用地國家壟斷制度及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家審批制度源于《憲法》規(guī)定的土地所有制城鄉(xiāng)二元化模式[5]。但是，從憲法規(guī)范上來看，憲法并未規(guī)定集體用地轉(zhuǎn)化為國有用地必須經(jīng)過國家征收，也并未規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地必須經(jīng)過國家審批。憲法修正案第20條只是規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以實(shí)行土地征收并給與補(bǔ)償，而從上述憲法規(guī)范的含義來看，可以當(dāng)然不等于必須，也就是說，即便是國家為了公共利益的需要，也不一定必須征收土地。憲法規(guī)范隱含的意思是，集體土地轉(zhuǎn)化為國家用地，征收并不是唯一的手段，而只是眾多手段的一種。

既然憲法規(guī)范并沒有授權(quán)《土地管理法》將征收作為集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地的唯一手段，也沒有授權(quán)將國家審批作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的唯一途徑，集體土地不經(jīng)過征收和轉(zhuǎn)用審批而直接進(jìn)入土地市場，實(shí)際上不僅并不違反憲法，反而恰恰是憲法平等原則所許可和支持的。理由很簡單，集體土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，而這種財產(chǎn)的主要價值體現(xiàn)在土地的使用權(quán)上，而非所有權(quán)上，土地使用權(quán)只有自由的流轉(zhuǎn)起來，才能真正為農(nóng)民帶來財富。以河南省為例，如果要讓140.43萬公頃農(nóng)村居民點(diǎn)建筑用地流動起來，每畝按照平均10萬元價格計算的話，僅此一項(xiàng)農(nóng)民即可獲得收益21060.45億元，而目前，由于農(nóng)村建筑用地不能自由進(jìn)入市場，河南省的農(nóng)民就損失了這21060.45億元土地收益。從憲法層面上來看，限制集體土地自由進(jìn)入市場，是一種對公民財產(chǎn)權(quán)的限制，這種限制要獲得憲法的許可，正當(dāng)目的并非衡量其是否具有合憲性的唯一標(biāo)準(zhǔn)，還要看這種限制是否符合比例原則[6]。

當(dāng)然，國家限制集體土地自由進(jìn)入市場的主要目的是為了保有耕地總量和國家的糧食安全，但是，國家征收和土地轉(zhuǎn)用國家審批并非保有耕地總量和保證國家糧食安全的唯一的合理選擇。在經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的現(xiàn)代社會，保有18億畝耕地也并非保證國家糧食安全的唯一途徑。另外，將保有耕地總量和保證國家的糧食安全的義務(wù)全部交由農(nóng)民來承擔(dān)，卻不讓農(nóng)民享有相對應(yīng)的權(quán)利，顯然是一種對農(nóng)民的不平等對待。因此，鑒于《土地管理法》規(guī)定的相關(guān)制度既沒有憲法基礎(chǔ)，又違背社會公正，應(yīng)當(dāng)考慮進(jìn)行相應(yīng)的修改，許可集體土地自由進(jìn)入土地市場，這樣更加有利于社會的和諧與國家持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。

(三)通過法律完善農(nóng)民的土地權(quán)利

調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民之所以反對政府實(shí)行的“以租代征”，而比較喜歡自己與用地單位形成“以租代征”，一個關(guān)鍵的原因是農(nóng)民的土地權(quán)利不完整，從而沒有給農(nóng)民提供必要的土地使用安全感。因此，賦予并尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，特別是土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，是解決“以租代征”問題的必要措施。目前來看，以下四種權(quán)利應(yīng)當(dāng)載入土地管理法制體系：一是農(nóng)民抵押、買賣、交換、租賃等土地流轉(zhuǎn)權(quán)。土地的價值不在于所有，而在于使用和流通，但是，目前農(nóng)民僅享有土地承包經(jīng)營權(quán)、有限的流轉(zhuǎn)權(quán)和宅基地的使用權(quán)，而不能享有土地的抵押、買賣、交換、租賃等土地流轉(zhuǎn)權(quán)。二是農(nóng)民對土地利用和管理的自由參與權(quán)。按照憲法規(guī)定，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)和城市居民一樣，享有平等選擇生活方式的權(quán)利，享有以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要內(nèi)容的勞動權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，以及通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而實(shí)現(xiàn)自我的人格尊嚴(yán)權(quán)。因此，土地利用應(yīng)當(dāng)充分尊重被征地農(nóng)民的意見，至少給他們一個適當(dāng)?shù)摹⒛軌蜃杂杀磉_(dá)自己意愿的平臺，從而實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民在土地利用問題上的理性對話，通過“理性對話”形成的土地決策，才可能是比較理性的。三是土地管理、利用的信息知悉權(quán)。現(xiàn)行《土地管理法》盡管列舉了上述信息應(yīng)當(dāng)向社會公開，保證農(nóng)民知悉，但是，上述僅僅是倡導(dǎo)性的，并沒有規(guī)定相應(yīng)的實(shí)施制度，因而其實(shí)際意義并不是很大。四是私力救濟(jì)權(quán)。現(xiàn)行土地立法保障農(nóng)民權(quán)利的主要方式有三種：行政保障、司法保障和其他保障。從目前的實(shí)踐來看，這三種權(quán)利保障方式的實(shí)際效果都不是很理想。因此，應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民的法律地位，培育農(nóng)民私力救濟(jì)能力，充分發(fā)揮村民自治的制度性作用，為農(nóng)民私力維權(quán)提供制度空間，而不應(yīng)該事事都由政府來代替農(nóng)民來進(jìn)行維權(quán)。

（四）鼓勵中小企業(yè)和土地權(quán)利人通過市場交易的方式來完成建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)

在現(xiàn)實(shí)生活中，假如我們以尊重和保障公民個人權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)來思考當(dāng)前的國家建設(shè)用地管理制度，就會發(fā)現(xiàn)除了土地征收或征用之外，現(xiàn)實(shí)生活中的確存在很多手段更有利于實(shí)現(xiàn)公共利益和個人利益的雙贏。比如，在符合政府規(guī)劃的前提下，政府可以許可、鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地所有權(quán)和使用權(quán)以入股等方式，直接參與規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)；也可以通過市場交易的方式直接從農(nóng)民手中購買土地使用權(quán)；同樣可以以異地移民安置、土地置換等方式，用宜農(nóng)土地置換建設(shè)用地，等等。事實(shí)上，從2001年起，國土資源部先后就在全國12個省（市、區(qū)） 的19個城市啟動了征地制度改革試點(diǎn)，一些地方試點(diǎn)性也備受關(guān)注。如，重慶、成都的“地票”交易制度等。重慶、成都地票制度的核心做法是，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民將宅基地交給集體經(jīng)濟(jì)組織復(fù)耕，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)給該農(nóng)民相應(yīng)的地票。地票可以在土地交易所公開交易。開發(fā)商要想獲得土地開發(fā)權(quán)，必須從土地交易所購買所載面積相等的地票。地票制度的核心是讓農(nóng)民的宅基地能夠繞開國家征地制度，直接進(jìn)入土地市場進(jìn)行交易。地票所得收益，85%交給農(nóng)民，15%留給集體經(jīng)濟(jì)組織[7]。當(dāng)然，這種地票制度如果沒有其他保障失地農(nóng)民權(quán)利的配套措施，也可能出現(xiàn)損害失地農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象[8]。

這些試點(diǎn)地區(qū)的改革盡管形式有所不同，但基本上都是圍繞“以培育土地市場為基礎(chǔ)，通過土地市場交易的方式而不是通過土地征收的方式來實(shí)現(xiàn)土地用途的轉(zhuǎn)換。”當(dāng)然，這些土地制度改革的嘗試性探索可能與現(xiàn)行的《土地管理法》等法律法規(guī)在某些方面存在抵觸，但這些抵觸可以通過法律解釋的方式或以修改法律法規(guī)的方式來化解。不過，要在多少年來行政權(quán)異常強(qiáng)大、公民權(quán)非常薄弱的社會歷史背景之下進(jìn)行這種深層次的改革，該不該這樣改，以及今后應(yīng)該怎么改等問題，還需要在今后的不斷嘗試和探索中逐步解決，如果因?yàn)轭櫦疤啵辉试S探索土地制度改革的話，中國的土地交易市場可能永遠(yuǎn)都不會成熟。

注釋：

①此數(shù)據(jù)出自《河南省土地利用整體規(guī)劃（2006年-2020年）》。

②這種土地流轉(zhuǎn)方式其實(shí)應(yīng)該被看做自愿流轉(zhuǎn)比較恰當(dāng)，但由于這種流轉(zhuǎn)方式違反了《土地管理法》，有關(guān)部門在實(shí)踐中一直將其定性為“以租代征”，因此，本文也將其視為“以租代征”。

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[7]程維.黃奇帆談重慶戶改核心：用地票流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地[N].第一財經(jīng)日報，2010-11-04.

[8]周遠(yuǎn)征.重慶地票調(diào)查：失地農(nóng)民收益有限[N].中國經(jīng)營報，2011-07-23.

A Legal Study of “Lease Instead of Expropriation” Problem in Countryside

YANG Shijian

(Beijing University of Aeronautics and Astronautics Beijing 100083)