行政機關(guān)人事管理制度
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行政機關(guān)人事管理制度范文第1篇
關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 人事管理 對策
一、我國事業(yè)單位人事管理現(xiàn)狀
“事業(yè)單位與國家機關(guān)、企業(yè)并稱為三大實體社會組織。截至2005年12月，全國共有事業(yè)單位126萬個，從業(yè)人員2P00多萬人。其中，教育單位48萬個，從業(yè)人員1400萬人；衛(wèi)生單位10萬個，從業(yè)人員400萬人；文化單位8萬個，從業(yè)人員150萬人；科研單位8000多個，從業(yè)人員69萬人。”事業(yè)單位人事管理制度在過去也曾經(jīng)發(fā)揮過重要的作用，但其主要是在計劃經(jīng)濟體制下建立和發(fā)展起來，長期以來事業(yè)單位一直作為行政機關(guān)的附屬機構(gòu)，由政府按照行政機構(gòu)模式直接管理，作為一種社會組織并未能形成符合其自身發(fā)展規(guī)律和運行特點的管理體制和運行機制。社會結(jié)構(gòu)已發(fā)生重大變化的情況下，事業(yè)單位機制不活、效益不高、政府包辦社會、包攬事務(wù)、按行政模式管理事業(yè)單位等弊端逐步顯現(xiàn)。
二、我國事業(yè)單位人事管理中存在的主要問題
“傳統(tǒng)的事業(yè)單位隸屬于政府，是政府權(quán)力的衍生物和擴展，具有高度的社會福利取向、經(jīng)費依靠財政撥款、人員入編國家編制、機構(gòu)設(shè)置有行政級別、事業(yè)由官辦官管官養(yǎng)等主要特點，”雖然是掛著事業(yè)單位的牌子，在很多場合下卻是行使著政府的權(quán)力，造成政府職能范圍的混亂，導致宏觀調(diào)控乏力，行政效率降低，政府機構(gòu)膨脹，財政負擔加重，并嚴重影響國家整體改革的深入，這主要表現(xiàn)在以下方面：
(一)組織僵化，缺乏活力
事業(yè)單位的人、財、物由政府主管部門管理，工作任務(wù)由主管部門布置并檢查監(jiān)督，是一個完全的責任主體，自身沒有利益要求。這種組織模式在國家完全以行政命令方式直接管理、控制社會的計劃經(jīng)濟體制下或許是可行的，甚至可能是節(jié)省的，但在市場經(jīng)濟體制下，作為事業(yè)服務(wù)對象的個人和企業(yè)已成為相對獨立的利益主體，有著各種不同的服務(wù)要求，因而缺乏激勵和內(nèi)在動力，對外界刺激反應(yīng)遲鈍，組織行為僵化死板、缺乏活力。
(二)機構(gòu)膨脹，結(jié)構(gòu)失調(diào)
介于政府組織和營利組織之間的事業(yè)單位由于廣泛滲透于政府和企業(yè)之間，導致了政事、企事不分，機構(gòu)重復設(shè)置，事業(yè)資源分散，造成不同程度的行政性壟斷，導致市場分割，不能有效地發(fā)揮規(guī)模效益，因此導致人才、資金、設(shè)備等的巨大浪費。
(三)冗員太多，效益低下
我國的事業(yè)單位由國家包辦，吃財政的大鍋飯。對事業(yè)單位的管理和經(jīng)費劃撥不是根據(jù)現(xiàn)實創(chuàng)造的事業(yè)服務(wù)，而是根據(jù)實有人數(shù)，有多少人頭撥多少經(jīng)費。這種撥款制度使得事業(yè)單位在自身發(fā)展上缺乏有力的經(jīng)濟約束，盲目追求人員數(shù)量的增加，造成人員膨脹，人浮于事，效率低下。由于這種旱澇保收的“鐵飯碗”優(yōu)越性，還可以創(chuàng)收搞福利、發(fā)獎金的甜頭使它成為謀職就業(yè)的好去處。
(四)財政負擔沉重，事業(yè)經(jīng)費短缺
事業(yè)單位人員的超經(jīng)濟膨脹給國家財政帶來沉重的負擔。我國中央財政支出中，事業(yè)費支出約占財政總支出的三分之一，中等發(fā)達程度的省份，行政事業(yè)費占比接近2／3，地、市、縣財政支出行政事業(yè)費所占比重則更高。
經(jīng)費不足對事業(yè)單位的影響很大，首先保工資，剩多少錢辦多少事。事業(yè)單位原本就是由政府主辦，按政府指示辦事的，要讓它辦事就得給錢。這就出現(xiàn)了多撥款多辦事，少撥款少辦事，撥不來款就不辦事，雖然情理上說不過去，但實際上是誰都無可奈何的現(xiàn)象。
三、我國事業(yè)單位人事管理改革方向及對策
解決現(xiàn)有事業(yè)單位存在的諸多問題和弊端必須依靠改革，但改革的方向不應(yīng)該也不可能取消全部事業(yè)單位，而重點在于如何來調(diào)整和規(guī)范。事業(yè)單位改革的方向是實行政事分開，走社會化的路子。
(一)調(diào)整、撤并一批重復設(shè)置、效益不高的事業(yè)單位
重復設(shè)置、規(guī)模不足、效益不高、服務(wù)對象單一是當前許多地方事業(yè)單位存在的一個突出問題。因此，必須下決心合并、撤銷一批重復設(shè)置，任務(wù)不足，長期不出成果的事業(yè)單位，在考慮布局、服務(wù)范圍的同時，盡可能擴大單個事業(yè)單位的規(guī)模，提高規(guī)模效益。
(二)改革產(chǎn)權(quán)制度，對經(jīng)營型事業(yè)單位推行改制轉(zhuǎn)企
在經(jīng)營型事業(yè)單位人事管理改革中主要應(yīng)做好以下幾項工作：
1，改制轉(zhuǎn)企一步到位。在生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位改革中，改為企業(yè)和實施產(chǎn)權(quán)制度改革兩個環(huán)節(jié)，原則上不分先后，同時進行。經(jīng)營型事業(yè)單位的改革要按照規(guī)定程序，實行改制轉(zhuǎn)企一步到位，國有(集體)資產(chǎn)原則上全部退出，應(yīng)當從根本上一次性解決管理體制和經(jīng)營機制的問題。
2，實行靈活多樣改制形式。生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)制度改革可采取以下幾種形式：一是競價出售。對于具備資產(chǎn)出售條件的事業(yè)單位，可按規(guī)定的程序面向單位內(nèi)部職工、社會法人或其他自然人公開競價拍賣，改制為股份制、股份合作制、合伙制或個人獨資企業(yè)。二是改制重組。對于凈資產(chǎn)數(shù)額較大、難以一次性退出或具有部分社會公益性質(zhì)的事業(yè)單位，可采取凈資產(chǎn)折股、部分出售的辦法，改制為股份制企業(yè)。三是撤并注銷。對于不能正常運轉(zhuǎn)，且出售重組有困難的單位，可按規(guī)定實施清算，在分流有關(guān)人員、落實相應(yīng)債務(wù)后，予以撤并注銷。
(三)實行政事分開，對管理型事業(yè)單位進行精簡壓縮、規(guī)范管理
管理型事業(yè)單位要根據(jù)“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，以理順關(guān)系、規(guī)范行為、科學定員、提高效率為重點，積極推進改革。應(yīng)做好以下幾個方面工作：
1，調(diào)整機構(gòu)設(shè)置。對行政管理職能已經(jīng)萎縮消失、原依據(jù)的法律法規(guī)已經(jīng)失效、行使的行政管理職能能夠回歸行政機關(guān)的事業(yè)機構(gòu)，要予以撤銷或轉(zhuǎn)型；對職能相近或職能交叉的執(zhí)法、稽查、監(jiān)督管理單位，要予以歸并或綜合設(shè)置；對行政管理、社會公益、生產(chǎn)經(jīng)營等職能混合的事業(yè)單位，可以將行政管理職能移交給行政機關(guān)，經(jīng)營服務(wù)性職能予以剝離，個別單位行政管理、社會公益職能暫時無法分開的，可列入社會公益型單位管理。
2，精簡人員編制。對重新調(diào)整后的行政管理型事業(yè)單位，要參照黨政機關(guān)機構(gòu)改革“三定”要求，重新界定職能，核編定崗，精簡人員；要嚴格控制編制規(guī)模，優(yōu)化人員編制結(jié)構(gòu)，充實加強一線執(zhí)法管理人員，精簡壓縮輔助人員。
3，規(guī)范經(jīng)費渠道。對行政管理型事業(yè)單位實行財政撥款和“收支兩條線”經(jīng)費管理形式，其行政性收費、基金收入和罰沒收入全額上繳財政，所需事業(yè)經(jīng)費納入財政預算。
(四)改變管理模式，對社會公益型事業(yè)單位實施資源重組
社會公益型事業(yè)單位的改革，主要在建立健全機制、改變管理模式上下功夫，要著眼于激發(fā)活力，增強競爭力，以
市場化、社會化為取向，采取“先剝離、后搞活”的改革措施，其改革可以從以下幾個方面人手：
1，統(tǒng)籌規(guī)劃和配置事業(yè)資源。對重復設(shè)置、職能相近、規(guī)模過小、功能萎縮、社會經(jīng)濟效益差的單位，要分別予以重組、調(diào)整或撤銷。鼓勵具備條件的事業(yè)單位實行跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制性質(zhì)的聯(lián)合，組建多種形式的事業(yè)服務(wù)實體或集團性機構(gòu)。要通過布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高資源利用率。
2，改變財政供給模式。按照公共財政政策的要求，對現(xiàn)有的財政撥款和財政補助事業(yè)單位進行全面清理，重新界定財政供給范圍；改變公益事業(yè)撥款模式，對財政補助事業(yè)單位的撥款逐步由“以人撥款”改為“以事?lián)芸睢保辉趫@林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、道路養(yǎng)護、公共場所管理等公用事業(yè)中引入競爭機制，通過公開招標等形式，選擇日常養(yǎng)護作業(yè)單位或承包單位，提高資金使用效率。
3，放寬社會資本的市場準入。凡是能由市場參與調(diào)節(jié)的公益事業(yè)均可向社會開放，形成多渠道的公益事業(yè)投資格局。鼓勵社會資金包括外資，采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)；鼓勵社會力量辦學，非義務(wù)教育單位可通過吸收社會資本改組成多元化的股份制單位。
(五)實施聘用制，確立事業(yè)單位新的用人制度
按照公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，推行聘用制和崗位管理制度，努力形成人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機制，逐步建立起單位自主用人、人員自主擇業(yè)、政府依法監(jiān)管的事業(yè)單位人事管理制度。
對事業(yè)單位的各類人員，可實行不同的任用和聘用辦法：行政領(lǐng)導的任用可采用招標聘任、選舉聘任、委任等多種方式，要實行任期目標責任制，明確事業(yè)單位領(lǐng)導的責任，并將考核結(jié)果與其使用、獎懲掛鉤。其他管理人員的聘用要根據(jù)崗位要求和任職條件，公平競爭、擇優(yōu)上崗，打破身份界限，按其所在崗位享受相應(yīng)的待遇。事業(yè)單位可以按照聘用合同解聘職工，職工也可以按照聘用合同辭聘，暢通出口，確保能進能出。
(六)推行多元化分配辦法，建立事業(yè)單位新的分配激勵機制
在政府調(diào)控的工資總額和工資水平內(nèi)，要讓事業(yè)單位享有分配自。單位可根據(jù)工作特點、市場工資水平來決定其內(nèi)部分配辦法和發(fā)放標準，依據(jù)工作人員的崗位職責、工作實績決定工資分配檔次，實行崗位工資制、績效工資制，逐步實現(xiàn)檔案工資與實際工資分離。
(七)妥善安置分流人員，健全事業(yè)單位保障制度
行政機關(guān)人事管理制度范文第2篇
一、當前司法體制改革方案設(shè)計和
模式選擇下的隱憂
司法地方化、行政化是法學界和司法實踐領(lǐng)域關(guān)注已久的沉疴痼疾，新一輪司法體制改革直接指向了“兩化”問題。當前，粗線條、框架式、原則性的改革方案是否能夠順利落地并且朝著預設(shè)的方向演進，各種習慣勢力和既得利益群體是否會對方案的內(nèi)容進行有利于它們的變通，都極大地考驗著方案細節(jié)的配套和跟進能力。同時，其中一些具體模式和程序方面的規(guī)定，或多或少與固有體制之間產(chǎn)生一定的沖突，不可避免帶來落實上的困境，難以徹底擺脫地方化和行政化傾向，甚至異化為另一種形式的地方化和行政化。
地方化與去地方化之間的博弈。長期以來，我國司法機關(guān)的設(shè)置主要以行政區(qū)劃為主要依據(jù)，實行以地方層級行政管理為主、上級司法機關(guān)管理為輔的管理模式，上級司法機關(guān)在人財物上沒有統(tǒng)一的管理權(quán)和決定權(quán)，司法的地方化十分突出。其一，司法機關(guān)隸屬關(guān)系地方化。在法院和檢察院兩大系統(tǒng)中，地方法院和地方檢察院由同級人大產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督。最高法院與地方法院之間屬于監(jiān)督關(guān)系，使得地方法院客觀上隸屬于地方，地方化傾向十分突出。盡管檢察院實行雙重領(lǐng)導體制，地方化色彩似乎沒有那么濃厚，但該問題其實仍然存在。其二，司法經(jīng)費和人事任免地方化。我國分級管理、分級負擔的司法經(jīng)費模式使得行政機關(guān)掌握著司法機關(guān)的經(jīng)費管理權(quán)，司法機關(guān)的辦公條件、裝備、福利等受制于地方財政。此外，地方黨政機關(guān)和地方人大還掌握著司法機關(guān)人員的提名和任免權(quán)。其三，司法運作地方化。在案件受理、辦理、審理和執(zhí)行過程中，均不同程度存在地方保護主義傾向。其四，司法管轄地方化。司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃完全一致，客觀上為地方保護主義提供了基礎(chǔ)和條件，地方的一切權(quán)力機構(gòu)都會為維護地方利益而竭盡全力。對于這些司法地方化表現(xiàn)，新一輪司法體制改革沒有回避，而是直接面對。但其中一些突出問題值得我們深入思考并積極推進，如省級統(tǒng)管后的提名、任命和管理如何運作？省級遴選委員會、懲戒委員會如何組建？省級統(tǒng)管后與地方人大的關(guān)系如何協(xié)調(diào)？與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度如何探索建立？等等。
行政化與去行政化之間的沖突。一直以來，受我國司法機關(guān)脫胎于行政機關(guān)的歷史傳統(tǒng)影響，受外部行政化管理體制的制約，我國司法機關(guān)自上而下的管理行政化色彩十分濃厚，以辦案為中心的司法權(quán)配置、行使司法權(quán)的組織和司法權(quán)的運行程序等行政化傾向十分嚴重。首先，司法機關(guān)地位的行政化。法院、檢察院構(gòu)建伊始遵循的就是行政機關(guān)的模式，雖然歷經(jīng)改革，但是法院、檢察院和行政機關(guān)一樣仍然具有嚴格的行政級別。其次，法官、檢察官制度的行政化。法官、檢察官仍然具有相應(yīng)的行政級別，實行政府行政部門的人事管理制度，參照公務(wù)員管理，選拔任用也要經(jīng)過地方政府人事部門或者黨的組織部門研究。再次，內(nèi)部運作方式的行政化。主要表現(xiàn)為案件審批制度一直沿用“辦案人員庭長、科（處）長（副）院長、檢察長”層層審批的模式，完全扼殺了法官、檢察官行使司法權(quán)的主體地位。最后，層級關(guān)系的行政化。對法院而言，法院上下之間是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，以及業(yè)務(wù)上的指導與被指導關(guān)系；對于檢察院而言，上下級之間是領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，實踐中均大量存在層級之間的匯報請示、開會協(xié)調(diào)等行政化色彩。對于這些司法行政化問題，新一輪司法體制改革同樣提出了相應(yīng)的對策和措施，主要體現(xiàn)在完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官及司法輔助人員職業(yè)保障制度，完善司法責任制等三個方面，其中仍有值得關(guān)注和思考的問題所在。如司法人員分類管理及員額制在實踐中帶來的沖擊如何消解，司法責任制如何才能得到有效的落實與保障，司法人員在辦案中獨立行使職權(quán)與上下級之間的關(guān)系如何調(diào)和，等等。
二、司法去地方化目標下的多維協(xié)同與有序保障
合理確定省級提名、任命的主體和程序。正確理解黨對司法機關(guān)的領(lǐng)導主要是政治、思想和組織上的領(lǐng)導，黨對司法工作的領(lǐng)導是管方向、管政策，不是包辦具體事務(wù)，領(lǐng)導干部更不能對司法機關(guān)工作進行不當干預，這是我國社會主義法治的基本要求。為此，《決定》明確提出：“完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。”同時，進一步理順與黨的領(lǐng)導的關(guān)系，改變過去的由同級黨委負責為省以上黨的領(lǐng)導機關(guān)負責，原來市縣兩級黨委對法院、檢察院的領(lǐng)導責任轉(zhuǎn)化為指導、協(xié)管和監(jiān)督。法官、檢察官的選任既要堅持黨管干部原則，也要尊重司法規(guī)律。可以參照紀委干部管理體制，對下級法院的院長、副院長，檢察長、副檢察長的任免管理，改變目前由地方黨委、組織部門為主，上級司法機關(guān)協(xié)管的體制，改由上級司法機關(guān)為主提名、管理，地方黨委、組織部門協(xié)管的體制。如市縣一級法院院長、檢察院檢察長的提名應(yīng)以省一級法院、檢察院為主，真正實現(xiàn)司法系統(tǒng)內(nèi)部自主提名和管理。對于縣一級法院院長、檢察院檢察長的人選，市一級更加清楚和了解，可以由市一級法院、檢察院提出建議名單，由省級法院、檢察院黨組審議后確定。
不斷健全省級遴選、懲戒委員會的職能配置和實施方式。《決定》提出：“建立法官、檢察官逐級遴選制度，上級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級人民法院、人民檢察院的優(yōu)秀法官、檢察官中遴選。”當前應(yīng)積極建立全省司法人員統(tǒng)一招錄、分類、遴選、交流、晉升、考評、獎罰、彈劾機制，在省一級分別設(shè)立法官、檢察官的遴選委員會、懲戒委員會，在改革之初可設(shè)在省一級法院、檢察院，各省轄市司法機關(guān)設(shè)立相應(yīng)的辦事機構(gòu)，負責承擔相關(guān)事務(wù)性工作。同時，遴選委員會、懲戒委員會實行民主集中制原則，應(yīng)由各個方面的成員組成，可以包括司法官代表、組織人事部門以及人大代表、法學學者、律師等有關(guān)人員，以體現(xiàn)結(jié)構(gòu)廣泛性和決策民主性。條件成熟時，可以考慮建立統(tǒng)一穩(wěn)定的省司法委員會，統(tǒng)一負責管理全省司法機關(guān)的人財物等問題，類似于軍事委員會、安全委員會，由省委直接領(lǐng)導。
探索建立跨行政區(qū)劃的司法管轄制度。《決定》提出了明確要求，強調(diào)：“優(yōu)化司法職權(quán)配置，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。”對此，在司法改革實踐中也應(yīng)積極跟進。改革司法區(qū)域與行政區(qū)劃高度吻合的制度設(shè)計，建立司法區(qū)域與行政區(qū)劃適當分離的錯位管轄制度，很大程度上可以解決司法工作所面臨的困窘，擺脫來自當?shù)匦姓^(qū)域各種因素的消極干預，對于建構(gòu)新型的中央與地方關(guān)系，保障市場統(tǒng)一和公共服務(wù)均等化具有重要意義。在省級統(tǒng)管模式下，可以探索建立巡回法院和檢察分院，一個巡回法院和檢察分院管轄二至三個縣區(qū)的案件，有效避免和減少地方對司法體系的制度性控制。現(xiàn)階段，對以下幾種案件可以適度采取與行政區(qū)劃分離的司法管轄制度：行政案件。在《行政訴訟法》修正案中，便有“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”的規(guī)定。涉外民商事案件。最高院對此也有相關(guān)司法解釋。職務(wù)犯罪案件。在刑事司法實踐中，腐敗犯罪案件異地辦理制度已經(jīng)在廣泛推行，有必要得到法律和司法解釋的確認，明確刑訴法中指定管轄的標準、條件、范圍、程序等內(nèi)容，實現(xiàn)對腐敗案件異地偵查、審判的制度化、規(guī)范化和合法化。
三、司法去行政化目標下的難點消弭與路徑強化
推進人員分類管理并合理設(shè)定員額比例。法院、檢察院人員分類管理在新一輪司法體制改革中已是箭在弦上，《決定》對此也有相應(yīng)規(guī)定，提出：“完善法律職業(yè)準入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，完善職業(yè)保障體系。”必須下力氣加以推進。分類管理的基礎(chǔ)在于實行科學合理的員額制，真正有難度需要攻堅的也在于員額制的設(shè)置和運行。既需要適時開辟法院、檢察院輔助人員晉升法官、檢察官的通道，以實現(xiàn)兩者之間的橫向動態(tài)流動；也需要在向下一級法院、檢察院遴選的同時，適當將上級單位的辦案人才派往下級單位擔任法官、檢察官，以實現(xiàn)上下之間的縱向流動。然而，當前員額制施行的最大障礙在于缺乏一個職業(yè)化專業(yè)化的法官、檢察官群體，沒有這樣的堅實基礎(chǔ)，法官、檢察官地位與司法權(quán)威就無從談起，簡單地采取從下級院遴選以補充上級院法官、檢察官隊伍的做法，實際上是治標不治本。一方面，遴選上來的人員不一定能夠勝任上級單位的案件辦理工作；另一方面，下級院已被抽絲剝繭，或許連正常的業(yè)務(wù)都難以維持。沒有長期、持續(xù)的職業(yè)化專業(yè)化能力培育和養(yǎng)成，人員分類管理便難以取得實效。因此，員額制只能根據(jù)法官、檢察官職業(yè)化的進程逐步調(diào)整和完善，而不能謀求式的激變。
明確司法責任并強化監(jiān)督制約。對于司法責任制，《決定》提出要“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責”，強調(diào)要“明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制”，應(yīng)在新一輪改革中進一步細化，使之具有更強的操作性。如對于主任檢察官辦案責任制，應(yīng)進一步突出檢察官辦案主體地位，強化檢察官執(zhí)法責任，建立健全檢察機關(guān)執(zhí)法辦案組織，科學劃分檢察機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法辦案權(quán)限，逐步形成符合檢察工作規(guī)律、檢察職業(yè)特點、檢察隊伍管理和法律監(jiān)督運行要求的組織結(jié)構(gòu)、責任體制和運行機制。對此，最高人民檢察院檢察理論研究所謝鵬程所長認為可采取兩分法、檢察長保留消極性檢察權(quán)，即有關(guān)停止訴訟活動或撤銷訴訟行為的決定權(quán)；主任檢察官行使積極性檢察權(quán)，即有關(guān)訴訟向前推進的決定權(quán)。同時，司法責任制理應(yīng)形成一個環(huán)環(huán)相扣的有機系統(tǒng)，在明確界定司法官辦案權(quán)限的同時，必須建立和強化必要的監(jiān)督制約機制，實現(xiàn)法官、檢察官對案件的終身負責。
行政機關(guān)人事管理制度范文第3篇
一、概念的商定
公務(wù)員雇傭制是以政府雇員的形式實現(xiàn)的，由政府根據(jù)全局性工作的特殊需要，從社會上雇傭法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面的專業(yè)技術(shù)人才，在某一時期、某一特定項目中為政府工作，服務(wù)于社會利益的一種行政機制。公務(wù)員是指代表國家從事社會公共事務(wù)管理，行使國家行政權(quán)力，履行國家公務(wù)的人員。實施國家公務(wù)員制度的范圍包括：各級國家行政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員；其他行使國家行政職能、從事行政管理活動的單位中除工勤人員以外的工作人員（包括參照、依照國家公務(wù)員制度管理人員）。據(jù)此，可以說政府雇員、國家公務(wù)員（含參照、依照管理人員）和事業(yè)單位職員是并行的獨立群體；公務(wù)員雇傭制是與公務(wù)員制度、事業(yè)單位職員制并行的人事管理制度。
公務(wù)員雇傭制作為一種嶄新的干部人事制度。與公務(wù)員制度相比較，主要區(qū)別應(yīng)是：（一）依據(jù)的法律規(guī)范不同。公務(wù)員與政府的權(quán)利和義務(wù)依據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)范，政府雇員是依照雇傭合同來規(guī)范政府和雇員雙方的權(quán)利和義務(wù)，在法律上一般是按照勞動法來約束雙方的行為；（二）用人方式不同。公務(wù)員制度都是剛性的，公務(wù)員除調(diào)離、辭職或被辭退外，一般來講是終身的；公務(wù)員雇傭制相對而言是柔性的，其用人模式與企業(yè)一樣，是市場化的，按照雇傭合同的約定，政府雇員有一定的時限；（三）日常管理方式同。政府對公務(wù)員的管理，如錄用、考核、獎懲等都有相應(yīng)的法律規(guī)范作為依據(jù)，而對政府雇員的管理則完全按照合同的約定進行，是一種企業(yè)化的管理模式；（四）薪酬待遇不同。公務(wù)員制度有一套完整的工資體系，學歷、工齡、職務(wù)、級別不同，享有的工資待遇也就不同，是剛性的薪酬體系，公務(wù)員雇傭制則是根據(jù)合同的約定，按崗定薪，同時應(yīng)參照人才市場行情和職業(yè)風險程度上下浮動。（五）對外身份不同。政府雇員沒有通過法定程序取得公務(wù)員資格，不具有公務(wù)員身份，因而，在實際工作中，不擔任行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力。就目前各地試行的情況而言，公務(wù)員雇傭制最為引人注目的是“高薪”。
二、公務(wù)員雇傭制產(chǎn)生的原因條件
公務(wù)員雇傭制的產(chǎn)生，是適應(yīng)完善市場經(jīng)濟體制的需要，轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府機關(guān)工作效率，把市場機制和現(xiàn)代企業(yè)的用人模式引入干部人事制度改革過程中的產(chǎn)物。
第一是推廣現(xiàn)代信息技術(shù)在政府管理工作中運用的需要。隨著信息技術(shù)在政府管理中運用的迅速推廣，政府部門中需要相應(yīng)的技術(shù)支持的工作日益增多，而現(xiàn)行的公務(wù)員體制又產(chǎn)生不出能夠勝任這些工作的專業(yè)技術(shù)人才。首先，從現(xiàn)有公務(wù)員的來源看，絕大多數(shù)是由原來計劃體制下大中專院校畢業(yè)分配后，在實行公務(wù)員制度時過渡而來的，少部分是近年來通過公開考錄從基礎(chǔ)人員中考選進來的。這兩個來源渠道，決定了公務(wù)員隊伍內(nèi)部基本上不可能產(chǎn)生高技術(shù)人員。其次，從現(xiàn)有公務(wù)員的專業(yè)技術(shù)能力看，一般公務(wù)員工作幾年后，專業(yè)技術(shù)水準實際上是下降了，公務(wù)員的專業(yè)技術(shù)業(yè)務(wù)能力和工齡不成正比例，因而導致當政府工作中出現(xiàn)需技術(shù)支持的工作時，現(xiàn)有的公務(wù)員難以完成。再次，在市場經(jīng)濟條件下，政府與企業(yè)一樣，也是人才市場的主體之一，是作為地位平等的需求方而存在的，但由于用人體制和薪酬待遇等多方面的原因，在專業(yè)技術(shù)人才的競爭中，政府處于劣勢。因此，為給一些特殊的政府事務(wù)找到合適的人選，解決現(xiàn)行的公務(wù)員制度一時解決不了的政府工作對專業(yè)技術(shù)人才的需求問題，一些地方在引進人才時，創(chuàng)造性地選擇了公務(wù)員雇傭制。所以，公務(wù)員雇傭制的出現(xiàn)是政府在轉(zhuǎn)變職能的過程中，重視并為引進專業(yè)技術(shù)人才而尋找到的一種新的做法。是政府部門創(chuàng)新機制、引進急需專業(yè)技術(shù)人才的一種新舉措。
第二是創(chuàng)造性地貫徹黨的十六屆四中全會精神，加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，建立高效政府的需要。四中全會決定指出，政府要“加快轉(zhuǎn)變職能，深化行政體制改革，真正實現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開，主要運用經(jīng)濟和法律手段管理經(jīng)濟活動，集中精力抓好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”；“改革和完善決策機制，推進決策的科學化、民主化”，“對專業(yè)性、技術(shù)性較強的重大事項，要認真進行專家論證、技術(shù)咨詢、決策評估”；“實施人才強國戰(zhàn)略，貫徹黨管人才原則，堅持黨政人才、企業(yè)經(jīng)營管理人才和專業(yè)技術(shù)人才三支隊伍一起抓，把個方面優(yōu)秀人才集聚到黨和國家的各項事業(yè)中來”。落實上述精神，特別是建立高效政府、切實抓好社會管理和公共服務(wù)、確保政府決策的科學化、全面抓好“三支隊伍”建設(shè)，都離不開專業(yè)技術(shù)人才。試行公務(wù)員雇傭制，正是貫徹落實四種全會精神的創(chuàng)造性舉措。
公務(wù)員雇傭制產(chǎn)生的另一個必要條件，是專業(yè)技術(shù)人才有進入政府部門工作的主觀愿望。把市場用人機制引入政府機關(guān)，推動公務(wù)員制度的改革和完善，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，供需雙方有機結(jié)合，促成了公務(wù)員雇傭制的形成。
三、公務(wù)員雇傭制的現(xiàn)實意義
隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，管理社會和提供公共服務(wù)越來越成為技術(shù)含量較高的復雜系統(tǒng)工程，以公務(wù)員為主體的參與社會管理和提供公共服務(wù)的政府工作人員中，必須有一定數(shù)量的專業(yè)技術(shù)人員。推出公務(wù)員雇傭制，通過政府雇員的形式，把社會上優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人才聘請到政府工作中來，滿足政府工作對專業(yè)技術(shù)人才的需求，具有重要的現(xiàn)實意義。
第一公務(wù)員雇傭制是一種嶄新的干部人事制度
政府工作中一些專業(yè)性很強的任務(wù)或者項目是現(xiàn)有公務(wù)員難以完成的。雇用專業(yè)技術(shù)人才，可以緩和現(xiàn)有公務(wù)員隊伍人才結(jié)構(gòu)的矛盾。采用政府雇員的方式，利用市場的手段，是將高端技術(shù)人才引入政府管理工作的一個重要渠道。公務(wù)員這支穩(wěn)定的、終身制的隊伍不應(yīng)太龐大，而公務(wù)員雇傭制是以雇用合同管理為依據(jù)的、因事設(shè)崗的人事管理體制，有利于政府工作人員隊伍的精簡。這既符合精兵簡政的原則精神，又可以吸引一流人才為政府工作。因此，公務(wù)員雇傭制最主要的意義在于可以對政府部門工作提供技術(shù)支持，滿足政府工作對專業(yè)技術(shù)人才的急需。從管理對象而言，如果說現(xiàn)行的公務(wù)員制度管理的是政府工作人員中的一般性工作人員，那么，公務(wù)員雇傭制可以看做是管理參與政府工作的專業(yè)技術(shù)人才，是人事管理制度的創(chuàng)新，是與公務(wù)員制度并行的一種嶄新的干部人事制度。
第二公務(wù)員雇傭制是政府用人制度的創(chuàng)新嘗試
公務(wù)員雇傭制的出現(xiàn)從某種意義上表明，政府用人制度正從一元化的公務(wù)員制度向多元化的公共管理方向發(fā)展，最終形成高效、靈活、柔性管理的政府用人制度。它打破了政府傳統(tǒng)的人員錄用辦法，引入了市場化、契約化的概念和做法，有利于現(xiàn)行公務(wù)員制度下“人員能進不能出、職務(wù)能上不能下、待遇能高不能低”問題的逐步解決，是對現(xiàn)行行政管理體制的有益充實，是黨政機關(guān)用人制度深入改革的有益嘗試，通過人才資源的市場化配置，激活政府用人機制，吸引各方面的優(yōu)秀人才參與到政府工作的各個方面，使人力資源的配置更趨合理，避免公務(wù)員隊伍的固化與沉淀，增強公務(wù)員隊伍的生機與活力，促進政府行政效率的提高。
第三、公務(wù)員雇傭制有利于推動公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)和政府管理水平的提高
公務(wù)員雇傭制不僅可以滿足政府工作對專業(yè)技術(shù)人才的特殊需要，而且對于消除現(xiàn)存的體制弊端、改善公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生積極而深刻的影響。隨著政府雇員的出現(xiàn)，市場機制被引入政府管理，政府雇員將直接影響與他們共事的公務(wù)員，能使現(xiàn)有的公務(wù)員認識到，正是由于自己完成不了或完成不好那些需技術(shù)支持的工作，政府才雇用他人，使其產(chǎn)生緊迫感、危機感，抓緊自身能力、素質(zhì)的提高，激活了競爭機制，促進公務(wù)員隊伍活力的增加和整體素質(zhì)的提高。專業(yè)化的工作方式，便于政府雇員在工作中以參謀、顧問的形式參與政府專業(yè)性、技術(shù)性較強的重大決策，客觀公正地發(fā)表自己的意見、看法，有利于推動政府管理水平的不斷提高。
第四、公務(wù)員雇傭制有利于政府與社會各界的溝通
現(xiàn)行的“凡進必考”的公務(wù)員錄用方式，不能隨時從社會上吸收思維方式多樣、專業(yè)知識豐富的優(yōu)秀人才，很容易形成僵化的思維定式，而來自各個方面的被雇用者本身就是某領(lǐng)域、某行業(yè)的優(yōu)秀人才，他們對原來所處的環(huán)境、領(lǐng)域有著很深切的了解，在進入政府工作的同時，也會把大量的社會信息和各種“活情況”帶進政府決策的過程，成為政府溝通社會各界的新的橋梁和紐帶。另一方面，由于政府雇員實行的是聘期制，到期自動解聘，這有利于實現(xiàn)人才隊伍的合理流動。所以公務(wù)員雇傭制的實行，會使公務(wù)員隊伍與社會之間的“能量交換”成為可能，使政府人員隊伍結(jié)構(gòu)處在合理的變化之中。
四、以制度建設(shè)為核心，構(gòu)建公務(wù)員雇傭制的幾點思考
建立健全與公務(wù)員雇傭制配套的相關(guān)制度，是規(guī)范實行公務(wù)員雇傭制的重要條件。建立公務(wù)員雇傭制的相關(guān)配套制度，我們認為應(yīng)從以下幾個方面著手。
（一）建立政府雇員崗位審批制度，科學劃分公務(wù)員和政府雇員崗位界限
實行公務(wù)員雇傭制的前提是政府根據(jù)全局性工作的特殊需求，明確界定哪些工作是政府現(xiàn)有公務(wù)員無力完成，而需要政府雇員來完成并且成本較低的。建立嚴格的政府雇員崗位審批制度，在核定的編制數(shù)額內(nèi)，確定合理的政府雇員崗位，避免財政供養(yǎng)人員的膨脹。政府雇員的崗位范圍應(yīng)是現(xiàn)有公務(wù)員難以完成的技術(shù)支持類工作和決策咨詢工作，包括信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全等高技術(shù)人才和事關(guān)全局的重大項目等所需的人才。
（二）建立嚴格的報批制度，嚴防擴大編制和行政成本升高
要在明確政府雇員范圍的前提下，科學確定政府雇員的數(shù)量。嚴把計劃審批關(guān)，嚴防通過推行政府雇員制來變相擴大政府機關(guān)人員編制。建立嚴格的報批制度，按照確定的政府雇員崗位，根據(jù)所需政府雇員應(yīng)具備的條件，由人事管理部門根據(jù)用人單位提出的需求，擬訂雇用計劃，其中包括雇用理由、雇用人數(shù)、雇員需具備的專業(yè)和條件、工作安排以及雇員的薪酬待遇等。嚴格控制用人成本，如果政府高薪雇用的“人才”所從事的工作其他公務(wù)員也能完成，就會出現(xiàn)“閑著媳婦請保姆”的現(xiàn)象，導致機構(gòu)臃腫和財政浪費，這是要堅決避免的。
（三）建立合理的薪酬待遇制度，堅持“一流人才，一流待遇”
由于政府雇員的薪金是用人單位與擬雇用人員按照平等自愿、協(xié)商一致的原則通過簽定雇用合同來確定的。因此，在不同的地區(qū)、單位政府雇員的薪金標準可能存在明顯的差異，最終會形成政府雇員薪金待遇上“各自為政”的局面，這種薪金標準的無序性，將導致地區(qū)之間對人才的無序爭搶——有的地區(qū)為了招攬到優(yōu)秀雇員，可能通過無度地加高薪金待遇來顯示拼搶實力，而經(jīng)濟相對貧困的地區(qū)，就會因?qū)嵙Ρ∪醵y以引進急需的專業(yè)技術(shù)人才。因此，要建立合理的薪酬待遇制度，規(guī)范政府雇員薪酬待遇標準，以確保政府雇用人才在“有序、公平、合理”的平臺上競爭。
設(shè)置政府雇員薪酬標準，要進行充分的市場調(diào)查，根據(jù)崗位的性質(zhì)、責任和難易程度進行分類，因事設(shè)崗，因崗用人，根據(jù)人才市場價格的實際情況確定其薪酬水平。堅持“一流人才、一流工作、一流報酬”，確保急需的專業(yè)技術(shù)人才不因薪酬待遇問題而流失。薪酬標準確定之后，還要根據(jù)市場變化及時調(diào)整。防止政府雇員薪酬虛高。要以制度來保障政府雇員的薪酬待遇、養(yǎng)老保險費和失業(yè)、醫(yī)療保險以及《勞動法》規(guī)定的應(yīng)享受的其他待遇的具體落實。
（四）建立科學的聘用制度，保證雇用工作的公平、公正和公開
首先，要參照《國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》，明確政府雇員應(yīng)具備的基本條件。主要包括：遵守中華人民共和國憲法、法律、法規(guī)；品行端正；愿意履行政府雇員義務(wù)；具備規(guī)定的資格條件等。
其次，要規(guī)范雇用程序。在雇用政府雇員計劃批準后，由人事管理部門按計劃提出雇用人選意見。政府雇員人選可以面向社會公開招聘，可以由有關(guān)專家或者社會中介組織推薦，也可以個人推薦。公開招聘的，要經(jīng)過報名、資格審查、筆試、面試、考察、體檢、錄取和聘用等程序；推薦招聘的，推薦人應(yīng)向政府提供翔實的書面推薦材料，介紹被推薦人的政治表現(xiàn)、專業(yè)特長、專業(yè)能力和主要工作業(yè)績，經(jīng)人事管理部門會同有關(guān)部門考核后確定為擬用人選。經(jīng)考試、考察或?qū)ν扑]人選審查，人事管理部門對政府雇員擬用人選提出具體意見，報經(jīng)審批機關(guān)審定后，在一定的范圍進行一定時間的公示，對經(jīng)公示無異議的，辦理雇用手續(xù)。用人單位與政府雇員簽訂雇用合同書，主要明確工作內(nèi)容、工作要求、薪金待遇、聘用期限、權(quán)利義務(wù)、違約責任和其他需約定的內(nèi)容等，并經(jīng)有關(guān)部門對合同進行簽證，然后發(fā)給《政府雇員證書》。
（五）建立科學的績效考核制度，保證雇員崗位工作質(zhì)量
實行公務(wù)員雇傭制，無疑要增加政府財政負擔。這部分財政支出是否“物有所值”，就要看政府管理社會的能力是否增強了、公共服務(wù)水平和政府工作效率是否提高了，最主要的是工作完成的怎么樣，老百姓是否滿意了。這就涉及如何評價政府雇員的業(yè)績問題。可以進行量化評估的工作，要堅持以量化指標來考核，對難以用量化指標來考核的工作，既不能憑感性評估，更不能由領(lǐng)導個人進行評價，要充分發(fā)揚民主，廣泛征求服務(wù)對象意見，通過專家組或中介組織，對其進行科學化、社會化、專業(yè)化考核評價。
對政府雇員的工作實績進行考核評價，要堅持客觀公正的原則。要建立以雇用合同為基礎(chǔ)，以試用期考核、年度考核和雇用期考核相結(jié)合的考核制度。考核工作交由人事管理部門會同其雇用單位進行。考核等次應(yīng)參照公務(wù)員考核制度，分優(yōu)秀、合格和不合格三個等次。要把年度考核和雇用期考核結(jié)果，作為雇員續(xù)聘、獎懲的主要依據(jù)。雇員試用期考核不合格的，解除雇用合同。對做出突出貢獻的給與一定的獎勵。
（六）建立解雇、續(xù)雇制度，保障雇傭工作有序規(guī)范
雇員在合同期間違反了合同規(guī)定或合同期滿時，應(yīng)及時解雇。解除雇用關(guān)系的雇員，政府不負責安排工作，相關(guān)待遇依據(jù)合同約定辦理。如果工作需要，可依據(jù)考核結(jié)果，對雇員進行續(xù)雇或者另雇。在確定續(xù)雇和解雇人員時，仍需履行審核、報批手續(xù)。不適合雇員崗位工作的，要堅決解雇。在合同期限內(nèi)完成雇員崗位工作的，雇用單位不得以其他理由繼續(xù)雇用。有關(guān)部門要加強對解雇、續(xù)雇工作的監(jiān)督檢查，防止人力、財力資源的浪費。
（七）建立自由的人才流動機制和完善的社會保障機制，解除政府雇員的后顧之憂
建立覆蓋全社會的自由的人才流動機制和完善的社會保障機制，緩解政府雇員合同期滿或因故被解雇后面臨的再就業(yè)壓力，解除政府雇員的后顧之憂。完善人才市場功能，建立人才信息庫。將政府雇員納入人才信息庫，并將其相關(guān)信息向社會，為其提供擇業(yè)信息。在國家政策框架內(nèi)，結(jié)合地區(qū)實際，制定一些優(yōu)惠政策，努力為他們自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)營造一個良好的外部環(huán)境，減少再就業(yè)風險，降低再就業(yè)的難度。
行政機關(guān)人事管理制度范文第4篇
早在1539年,瑞典就成立了皇家審計廳,負責皇家的財政及審計與控制工作。以后瑞典政府審計經(jīng)歷了一系列的變革,直到1920年,瑞典成立了中央政府的審計機構(gòu),后經(jīng)改組稱為瑞典國家審計局,一直延用至今。瑞典國家審計局負責國家審計工作,同時負責政府會計和政府管理工作。進入20世紀,瑞典向福利國家邁進,國家直接干預人們的日常生活,例如,教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、老年保險等。在這個過程中,政府一方面增加稅收,一方面擴大支出,因此瑞典國家審計到80年代的工作重點一直放在對政府各項撥款與支出的審計上,以保證政府福利國家目標的實現(xiàn)。
20世紀70年代和80年代是瑞典國家審計發(fā)展的重要時期,標志有兩個:一是了《瑞典國家審計局法》,使國家審計有了法律依據(jù),同時也有了審計行為的基本規(guī)范。二是開始發(fā)展績效審計。60年代,國家審計組織就已經(jīng)開始實施績效審計,到80年代,績效審計已成為國家審計普遍實施的主要內(nèi)容之一。
二、政治,經(jīng)濟背景
瑞典全稱瑞典國(KingdomoftheSweden)。是北歐的經(jīng)濟強國。兩次世界大戰(zhàn)期間其經(jīng)濟均未遭受太大損失。二戰(zhàn)后,瑞典經(jīng)濟增長速度一直不穩(wěn)定,40年代未,60年代和80年代屬于經(jīng)濟增長相對較快的時期,50年代、70年代經(jīng)濟增長緩慢。進入90年代,瑞典經(jīng)濟保持了一定的增長,1997年其國民生產(chǎn)總值實際增長率為1.8%。瑞士是世界上人均國民生產(chǎn)總值較高的國家,1997年人均國民生產(chǎn)總值為25932美元,居第十位。
瑞典的經(jīng)濟是一種混合經(jīng)濟。國有企業(yè)在公用事業(yè)、交通運輸和工礦業(yè)中均占有較大的比重。瑞典是西方國家中社會福利水平最高的國家之一,由于社會福利的不斷擴大,即使政府財政支出占國民生產(chǎn)總值的比重越來越大。
瑞典是實行君主立憲制的國家,國王是國家之首。其政府組織形式采取議會內(nèi)閣制,議會是最高立法機關(guān),其議員通過競選產(chǎn)生。議會的主要職責是:制定法律,決定稅收和公共資金的使用,監(jiān)督政府行為和國家行政。內(nèi)閣是行政機關(guān),由首相和若干內(nèi)閣大臣組成,首相由議會提名,經(jīng)議會批準后任命。內(nèi)閣由議會委托管理國家,并對議會負責。全國設(shè)立平行的且相互獨立的普通法院和行政法院兩大系統(tǒng),均屬司法機關(guān)。
三、審計機構(gòu)和審計人員
(一)政府審計機構(gòu)
瑞典的政府審計是由下列人員和部門來進行的。
1.議會審計師
議會審計師由國會從國會議員中選出,每年選舉12人,任期一年。國會審計師負責對國會和內(nèi)閣各部的審計工作,其常設(shè)機構(gòu)是秘書處,成員為國會審計師的助手。
2.國家審計局
國家審計局是政府所屬機構(gòu),向政府負責并報告工作,它不負責內(nèi)閣審計,只對政府下屬機構(gòu)進行審計。國家審計局除進行審計工作外,還從事政府會計管理工作。因此,它不但具有監(jiān)督機關(guān)的性質(zhì),還具有管理機構(gòu)的某些特點。
3.地方審計機關(guān)
瑞典地方審計機關(guān)與國家審計局在各自政府級別中的地位和隸屬關(guān)系不同。國家審計局是中央政府行政部門的組成部分,而地方政府審計機關(guān)則獨立于地方政府行政部門,直接受地方立法部門負責并向其報告工作。瑞典地方審計機關(guān)分兩個層次,一是省級,二是市級。兩級地方審計機關(guān)負責對各自政府行政部門的財政及管理活動進行審計監(jiān)督。瑞典國家審計局與兩級地方審計機關(guān)沒有領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。適用于國家審計局審計的法律是《瑞典國家審計局法》,而適用于地方兩級審計機關(guān)的法律是《地方政府審計:指導原則》,前者由議會制定,后者由地方議會制定。
(二)瑞典國家審計局的機構(gòu)設(shè)置
瑞典政府審計活動主要由瑞典國家審計局來進行,故本文以下涉及瑞典政府審計的內(nèi)容均以國家審計局為背景。
瑞典國家審計局是瑞典國家最高審計機關(guān),也是政府會計的管理機關(guān)。它從屬于內(nèi)閣,向內(nèi)閣負責并報告工作。
國家審計局的領(lǐng)導機構(gòu)是領(lǐng)導委員會,成員包括:審計長(領(lǐng)導委員會主席)、瑞典政府開發(fā)部部長(領(lǐng)導委員會副主席)和其他不少于6名的成員。領(lǐng)導委員會的所有成員均由政府任命。審計長任期6年,可無限延期。其他委員會任期4年。
領(lǐng)導委員會有權(quán)決定下列問題:
1.國家審計局工作范圍內(nèi)有關(guān)計劃與執(zhí)行等重大事項。
2.有關(guān)立法的重大事項。
3.有關(guān)的重要組織事務(wù)、內(nèi)部工作方式或工作制度。
4.國家審計局向國會提出預算申請和其他重要經(jīng)濟問題。
5.職員的健康檢查、懲處(包括開除)、、外遷及離職等事宜。
6.由審計長交辦的其他事項。
國家審計局設(shè)有五個處,分別是秘書處、行政管理處、財務(wù)管理和會計處、財務(wù)審計處、績效審計處,各處下設(shè)若干個部門,此外,政府設(shè)立一個委托審計局代管的咨詢委員會,咨詢委員會主席由審計長兼任,另有一名政府部長。其他成員由政府任命。通常若干名國會議員為咨詢委員,以便國會更好地了解國家審計局的工作情況。
瑞典政府審計在機構(gòu)設(shè)置上有下述特點:
1.議會和政府分別設(shè)主審計人員和審計機構(gòu),且分別有各自的工作范圍。這一做法無論是與“立法模式”的英、美等國,還是與“司法模式”和“獨立模式”的法國、西班牙、德國、日本等均差異較大。當然這與瑞典審計局的地位有關(guān)。
2.建立了獨特的“行政模式”的政府審計制度。瑞典的這一模式與前述提到的美、英、法、西班牙、德、日等國均存在較大的差異,它們的最高政府審計機構(gòu)或者獨立于議會,或者隸屬于議會,但都獨立于政府,瑞典的國家審計局則是一個純粹的內(nèi)閣機構(gòu)。因而,其地位相對較低,其審計的獨立性亦會在一定程度上受到影響。
3.采用集體領(lǐng)導的方式。與美、英、加拿大等國不同,瑞典國家審計局不是采用個人領(lǐng)導,而是采用集體領(lǐng)導,其最高領(lǐng)導機構(gòu)是領(lǐng)導委員會。瑞典的這一做法與日本會計檢查院相同。
4.按業(yè)務(wù)內(nèi)容設(shè)置審計部門。瑞典按照審計的業(yè)務(wù)內(nèi)容設(shè)置了財務(wù)審計處和績效審計處,這種機構(gòu)設(shè)置方法,與前所述及的美、英、加、日等國大相徑庭,它們的內(nèi)部機構(gòu)都是按行業(yè)或部門設(shè)置的。瑞典國家審計局的這一做法,易于按審計類型實施審計,易于審計人員掌握某類審計的規(guī)律,從而更有效、深入地開展審計。但也存在著明顯的缺陷:(1)不利于對被審單位進行系統(tǒng)的審計;(2)容易浪費審計資源;(3)不利于全面培養(yǎng)審計人員。
(三)人員配備
瑞典國家審計局除設(shè)審計長外,還設(shè)副審計長一人、審計長助理若干人,處長5人,其他審計、會計及辦公人員300余人,大部分從事審計工作。從絕對數(shù)來看瑞典審計局的工作人員并不算多,但就相對數(shù)而言,瑞典則是審計人員比較多的國家。
進行審計人員培訓是瑞典國家審計局的一項必不可少的工作,其工作人員一般需要經(jīng)過一定時間的良好培訓,但培訓時間較短。
四、工作職責與審計范圍
瑞典國家審計局的審計職責是《瑞典國家審計局法》賦予的。瑞典國家審計局有以下三方面職責:
1.會計管理方面
(1)開發(fā)政府部門計劃管理、會議管理的方法,并確定相應(yīng)的管理標準。
(2)確保政府會計制度的有效性。
(3)為政府會計頒布規(guī)章制度。
(4)管理中央政府公共會計,審定會計報表和預算報告。
(5)檢查中央政府在瑞典銀行中的帳戶。
(6)進行財務(wù)統(tǒng)計。
2.預測管理方面
(1)預測下一財政年度國家收入,用于編制國家預算。
(2)預測本財政年度國家支出情況,預測經(jīng)修訂的下一財政年度國家收入情況,用于補充國家預算。
(3)向政府和國會審計師提交年度報告。
(4)向政府提交國家決算及帳目摘要。
3.審計方面
(1)檢查中央政府行政管理工作。
(2)檢查接受國家資助的單位對資助金的使用情況。
(3)檢查中央政府行政管理的費用情況。
(4)檢查中央政府采購部門的采購活動。
(5)監(jiān)督政府經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部審計活動。
(6)監(jiān)督中央政府行政管理部門的內(nèi)部審計活動。
(7)監(jiān)督其他政府機構(gòu)行使頒布重要規(guī)章條例權(quán)力的情況。
4.國家審計局在審計、會計和有關(guān)方面幫助中央政府培訓有關(guān)人員。
從瑞典國家審計局的職責范圍可以看出,它和美國的會計總署和英國的國家審計署一樣同時肩負審計職責和其他職責的國家,但瑞典國家審計局的其他職責無論是從廣度和深度都是英、美所望塵莫及的,它不僅進行會計管理,而且參加預算管理。這雖不能說是絕無僅有,但也是鳳毛麟角。一般而言,審計部門是有多種職責,不免要分散精力,甚至相互干擾,但瑞典的立法者們對此卻有著獨到的見解,他們認為,會計和內(nèi)部控制所采用的標準是提高財務(wù)質(zhì)量的先決條件,正因如此,他們才把會計管理和預算管理的部分職責劃歸了國家審計局。
從審計內(nèi)容來看,長期以來瑞典國家審計局主要開展財務(wù)審計,自60年代以來,績效審計日益受到重視,80年代以來,績效審計與財務(wù)審計比翼齊飛,共同構(gòu)成瑞典國家審計局審計工作的主旋律。瑞典審計局與美、英、澳、日等國一道共同推動世界范圍內(nèi)政府績效審計的發(fā)展。
五、績效審計
瑞典中央和地方審計機構(gòu)都開展績效審計,其中國家審計局開展績效審計已有20多年的歷史。80年代以來,瑞典的績效審計成果顯著并積累了豐富經(jīng)驗,已經(jīng)成為一種比較規(guī)范的審計方式。隨著法律規(guī)定的日益完善和績效審計的日趨成熟,績效審計在瑞典已經(jīng)取得了與財務(wù)審計同等重要的地位。在國家審計局的工作中,績效審計與財務(wù)審計、財政管理已形成了三分天下的局面。
瑞典國家審計局的績效審計主要包括兩個階段,調(diào)查階段和深入調(diào)查階段。
1.調(diào)查階段
在調(diào)查階段,審計師的主要任務(wù)是找出被審計單位存在的問題,從而形成自己對以下問題的看法:
(1)被審計單位的活動目標是什么?是否有與目標相適應(yīng)的業(yè)務(wù)活動。
(2)被審計單位的業(yè)務(wù)活動中是否存在問題或薄弱環(huán)節(jié)。
(3)被審計單位有無建立保證業(yè)務(wù)活動正常進行的管理制度。
為此,在這一階段,審計師主要做以下三項工作:
(1)目標分析。在作目標分析時,審計師要評價被審計單位是否了解領(lǐng)會了議會或政府為其業(yè)務(wù)活動規(guī)定的目標,被審計單位業(yè)務(wù)活動方向是否與目標相一致;業(yè)務(wù)活動進展中環(huán)境變化因素對達到規(guī)定目標的影響;工作結(jié)果是否達到了規(guī)定的目標。
(2)業(yè)務(wù)活動分析。業(yè)務(wù)活動是指資源通過生產(chǎn)轉(zhuǎn)換而形成成果的過程。這里所說的生產(chǎn)過程即指制造產(chǎn)品過程,也指行政管理過程,國家審計局進行的業(yè)務(wù)活動分析主要是指行政管理過程。
對業(yè)務(wù)活動分析時,審計師要評價被審計單位的工作效率和生產(chǎn)率的高低;工作或生產(chǎn)效果是否達到了計劃規(guī)定的目標。
(3)管理制度分析。管理制度的分析重點是要確定被審單位的管理制度能否提供作為管理決策依據(jù)的信息和方法,被審單位的組織結(jié)構(gòu)能否適應(yīng)組織目標的實現(xiàn)。
在作管理制度分析時,審計師要評價被審計單位是否建立并不斷完善發(fā)展了應(yīng)有的經(jīng)濟或行政管理制度;外部的各種規(guī)范對被審計單位履行職責的影響程度;被審計單位的組織結(jié)構(gòu)、人事管理、內(nèi)部控制制度的合理性等。
2.深入調(diào)查階段
如果在調(diào)查階段發(fā)現(xiàn)了需要進一步分析研究的問題,審計師就要進行深入調(diào)查。否則,審計即于調(diào)查階段結(jié)束。深入調(diào)查階段的工作一般限于在調(diào)查階段就目標分析、業(yè)務(wù)活動分析和管理制度分析中發(fā)現(xiàn)的問題,而且在哪些方面發(fā)現(xiàn)問題,就深入調(diào)查分析哪些問題,而不必再重復全部事項分析。深入調(diào)查階段的工作具有下述幾種共性:①核實調(diào)查階段發(fā)現(xiàn)的問題。②結(jié)合效果、效益對所核實的問題做出解釋。③提出糾正或改進的建議。
近些年來,國家審計局在績效審計方面優(yōu)先考慮的審計事項包括:
(1)政府管理控制系統(tǒng)。
(2)需要改進組織管理、控制管理、提高資源利用率的政府活動。
(3)需要進一步明確作用和任務(wù)的經(jīng)辦機構(gòu)。
(4)政府采購部門的工作效率。
(5)政府部門使用電算系統(tǒng)的效率。
根據(jù)上述瑞典國家審計局績效審計的程序和內(nèi)容可以看出,瑞典國家審計局的績效審計與英、澳、日等國家的績效審計及美國“三E”審計的內(nèi)容是基本相近的,但它們有自己的側(cè)重點,主要強調(diào)業(yè)務(wù)活動的效果性、效率性和組織、管理制度的健全性和合理性。從效果性而言,比美國“三E”審計中對效果性的界定要寬,美國“三E”審計中的效果性僅據(jù)計劃項目效果,而瑞典績效審計的效果性則涵蓋了生產(chǎn)活動的效果性和行政管理過程的效果性。
在績效審計方法上,瑞典國家審計局與英、美等國的最高政府審計機關(guān)一樣,廣泛運用調(diào)查的方法,在績效審計程序上,瑞典國家審計局注重后續(xù)檢查。為了確定被審計單位是否采取了相應(yīng)的改進措施,國家審計局還要對被審計單位進行后續(xù)檢查。審計局一般要求被審計單位在6個月內(nèi)向其匯報落實審計建議和采取措施的情況。如果對被審計單位的落實情況不滿意,或被審計單位對落實未有動作,審計局還可實施一個專門的落實計劃,或通知政府采取適當行動。
瑞典國家審計局的這一做法與英、澳、日等國的最高政府審計機關(guān)的做法相同,為充分發(fā)揮績效審計的作用提供了重要保證。
與財務(wù)審計相比,績效審計不是年度定期性檢查,內(nèi)容不是固定在財務(wù)報表所列示的財務(wù)信息,不是運用固定、單一的方法。因此,對審查內(nèi)容與方法以及何時進行審計完全由國家審計局決定。
六、審計程序
瑞典國家審計局的財務(wù)審計程序,一般包括以下步驟:
1.制定審計工作計劃
瑞典國家審計局的審計工作計劃包括:
(1)認真分配全部審計工作,系統(tǒng)地把此項工作分成若干部分,并應(yīng)將審計的資產(chǎn)分成幾個部分,并說明當務(wù)之急應(yīng)做的事項。
(2)為每一部分訂出審計項目,為每一個審計步驟預定時間,并為全部審計項目分配審計人員以及適合的咨詢?nèi)藛T。
(3)通知被審計機構(gòu)內(nèi)部的人員,由審計人員占用的時間、意料外的事項不列為審計程序的要點。
2.評價內(nèi)部控制
審計人員對現(xiàn)行的內(nèi)部控制系統(tǒng)必須進行檢查,以便評價其可靠性和為確定其他審計程序的范圍及目的提供論據(jù)。
對內(nèi)部控制系統(tǒng)的評價可使審計人員判斷某項存在有意或無意的會計錯誤。在具有完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)的機構(gòu),審計人員在很大程序上可能依靠這個系統(tǒng),以便保證會計記錄的準確性和可靠性,并且相應(yīng)地限于他檢查個別的會計事項。對內(nèi)部控制系統(tǒng)較差的機構(gòu),審計人員必須在很大程序上進行檢查,以便對會計記錄的可靠性作出正確的判斷。
3.評價與證明文件
審計人員的結(jié)論必須取決原始工作文書和得到的憑證。還須清楚表明該工作文書已經(jīng)審計人員考查。憑證應(yīng)該是充分的、相關(guān)的和確鑿的。
完整性表明,憑證必須是全面的,不必認為審計人員所作的結(jié)論已經(jīng)基于這一點或代表一些事實。
相關(guān)性表明,審計人員必須把作為其結(jié)論基礎(chǔ)的憑證合乎邏輯地列入結(jié)論中。
確鑿性意味著,就審計人員所作結(jié)論的重要性而論,倘若憑證失去查詢的有效期,則該憑證應(yīng)受批判性檢查。
4.形成審計報告,報告審計結(jié)果
審計人員在取得充分、相關(guān)和確鑿證據(jù)的基礎(chǔ)上,形成審計結(jié)論,編寫審計報告。審計報告屬于公共文件,它一般送給:
(1)議會。
(2)行政部門的主管部門。
(3)行政部門的經(jīng)辦機構(gòu)通常是被審計單位。
(4)新聞媒介(報刊、雜志、電臺、電視臺)。
瑞典國家審計局的財務(wù)審計程序與英、美、澳、日等國的最高政府審計機構(gòu)的審計程序相比,雖然在階段劃分上存在不同,但就其基本內(nèi)容而言,還是大體相同的。這些國家在審計程序上的一個明顯的特征,是都十分重視審計計劃,這對審計工作計劃實施是不可殘缺的。與作為司法模式的法國的司法性審計的審計程序相比,存在著較大的差異表現(xiàn)在:法國的審計法院有裁決程序,而瑞典國家審計局則無此程序。
就審計報告的報告對象而論,瑞典有其獨特之處。美、英等“立法模式”的國家和法國西班牙等“司法模式”的國家其審計報告的報送對象是議會或國會,作為法、日等獨立模式的國家審計報告一般向議會和政府同時報送。而瑞典國家審計局除需報送議會、行政部門的主管部門之外,還同時報送被審單位,這可以說是瑞典國家審計局報送程序上的一大物色。這一做法利于被審單位及時了解國家審計部門對其的評價,以及所發(fā)現(xiàn)的問題,及就此提出的改進建議,利于被審單位及時予以改進。
七、審計報告
瑞典是通過多種途徑促使審計報告充分發(fā)揮作用的國家之一,它象美、德、日等國一樣。注重發(fā)揮立法部門的監(jiān)督和新聞媒介的社會輿論監(jiān)督的作用。議會把國家審計局提交的審計報告有選擇地在報刊或政府公報上公布,并根據(jù)議員和公眾的反映,對被審單位的負責人或當事人進行處理。瑞典在發(fā)揮立法部門監(jiān)督和輿論監(jiān)督的同時,積極發(fā)揮行政監(jiān)督的作用,向被審單位的主管部門報送審計報告,以加強其對被審單位的監(jiān)督。另外,在績效審計中國家審計局利用了后續(xù)檢查程序來保證審計建議的落實,由此可見,瑞典國家審計局的審計報告雖不及法國審計法院的審計報告那樣具有司法效力,但仍具有相當?shù)膹娭菩浴?/p>
八、與民間審計、內(nèi)部審計的關(guān)系
瑞典民間審計由皇家貿(mào)易委員會確認資格的特許會計師進行,也可由較低等級的注冊審計師進行,它與瑞典國家審計局之間不存在聯(lián)系,各自獨立地開展工作。
瑞典與其他西方國家一樣,在政府內(nèi)部設(shè)有內(nèi)部審計機構(gòu),大型公司亦開展內(nèi)部審計活動。政府內(nèi)部審計機構(gòu)不歸國家審計機構(gòu),與國家審計局之間也沒有組織上的關(guān)系,但業(yè)務(wù)上可以協(xié)調(diào)工作。
九、總結(jié)與評析
瑞典是北歐經(jīng)濟強國,政治上實行君主立憲制,采取“三權(quán)”分立的組織形式。由于其政治、經(jīng)濟、國家及歷史傳統(tǒng)等諸方因素的影響形成了獨特的政府審計制度模式———“行政模式”、這一模式的典型的特點是最高政府審計機構(gòu)隸屬于政府,受其領(lǐng)導,并對其負責,與“立法模式”、“獨立模式”和“司法模式”下的政府審計機構(gòu)相比,地位偏低,其活動明顯帶有政府影響的烙印。但由于瑞典國家審計局的審計對象是政府各部門的經(jīng)辦機構(gòu)和公共機構(gòu)等,故其獨立性并不會受到太大干擾。瑞典所代表的“行政模式”的政府審計制度與“立法模式”、“司法模式”、“獨立模式”。共同構(gòu)成世界政府審計制度的四大模式。前蘇聯(lián)和我國均屬于這種模式。
瑞典政府審計制度與其他國家審計制度另一個迥異之處,是它在國會設(shè)有國會審計師,負責國會和內(nèi)閣各部的審計,這一設(shè)置與瑞典國家審計局的地位較低有關(guān),并在一定程序上彌補了這一欠缺,毋庸置疑,在政府審計中起主要作用的是瑞典國家審計局。
瑞典國家審計局在機構(gòu)設(shè)置上具有兩個明顯的特點:一是重視集體領(lǐng)導的作用,它的最高領(lǐng)導機構(gòu)是領(lǐng)導委員會:二是按業(yè)務(wù)類型放置業(yè)務(wù)部門,此法易于按業(yè)務(wù)類別開展審計工作,但不利于對某個單位系統(tǒng)開展審計和對審計人員的全面培養(yǎng)。
瑞典國家審計局的工作職責非常廣泛,既包括審計工作,也包括會計管理和預算管理工作,如此廣泛的職責,在世界各國的政府審計機構(gòu)中是極為罕見的。過寬的審計職責容易分散精力和出現(xiàn)工作間的相互干擾。就審計范圍而言,無論是從審計對象來說,還是從審計內(nèi)容來看,與美國、加、澳、日等國一樣,都是屬于范圍廣泛的國家。
績效審計是瑞典國家審計局積極倡導的一種審計類型,就其內(nèi)容而言與前述大部分國家的績效審計及美國的“三E”審計基本相同,但它更強調(diào)效果性、效率性審計,以及組織、管理制度的合理性審計。從審計程序上,注重后續(xù)檢查,這對于充分發(fā)揮績效審計的作用提供了良好的保證。
瑞典國家審計局的審計程序雖與英、美、澳、加、德、日等國的審計程序基本相似,但仍有差別,主要表現(xiàn)在報送對象上,它除了要向議會、政府主管部門報送審計報告之外,而要向被審單位報送,這在其他國家中是極為少見的。
行政機關(guān)人事管理制度范文第5篇
關(guān)鍵詞：事業(yè)單位改革；人力資源結(jié)構(gòu)；人力資源管理；專業(yè)技術(shù)職稱改革；專業(yè)技術(shù)職稱人員結(jié)構(gòu)；職稱評審
中圖分類號：F249.2；C931 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2012）01-0037-07
On the Optimization of Human Resources andthe Reform of Professional Titles in Public Institutions
XU Xian
（School of Sociology and Public Administration, Chongqing Technology and Business University, Chongqing 400067, China）
Abstract: There are two closely associated key points in the institutionreform in China, one is to optimize the structure of human resources to tamp the foundation of public institutions’ sustainable development and the other is to enhance the professionaltitle reform to strengthen capacity construction of public institutions. In order to achieve these goals, we must insist on the scientific outlook on development and the peopleoriented principle, persist in a series of comprehensive measures such as the income distribution system with the combination of post responsibility, working performance and real contribution of employees under the premise of all staff employment contract system as well as just, fair and scientific professional titles review and evaluation mechanism and so on and effectively activate developing propulsion with competition for choosing advanced staff in public institutions so as to give free rein to advantages and potential of human resources and improve the effectiveness of public service in public institutions.
Key words: public institutions reform; human resources structure; management of human resources; professional title reform; staff structure of the staff with professional titles； professionaltitle review
始于1999年的事業(yè)單位改革已持續(xù)十余年，取得了一定成果但未見顯效。“十七大”以來，黨和國家從落實科學發(fā)展觀高度多次提出加大事業(yè)單位改革力度的明確要求。其中，進一步優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)和加強專業(yè)技術(shù)職稱改革，是兩個密切聯(lián)系的改革重點，對此必須通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)規(guī)范化科學管理，進而有效促進事業(yè)單位的健康發(fā)展，這是當前事業(yè)單位改革的當務(wù)之急。
一、我國事業(yè)單位力資源管理改革目標指向
1.事業(yè)單位改革涉及人力資源管理深層次問題
我國事業(yè)單位數(shù)量眾多，機構(gòu)類別龐雜。作為為實施政府公共政策、向全社會提供公益而設(shè)置的機構(gòu)組織，事業(yè)單位主要分布于科研、教育、文化、衛(wèi)生、體育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會管理等基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域。長期以來，我國事業(yè)單位編制、人員和經(jīng)費等幾乎都采用黨政機關(guān)管理模式，由政府包辦，政事不分，事企關(guān)系模糊，人力資源分布不均衡，人才短缺和浪費現(xiàn)象并存的結(jié)構(gòu)性矛盾突出。具有中專以上學歷或初級以上職稱的各類人員，尤其是高層次人才多集中于職工總?cè)藬?shù)本不多的機關(guān)事業(yè)單位，其中又以教育、科研院所及醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)單位占多數(shù)，聚集了大量專業(yè)技術(shù)人員，而其中許多卻處于閑置和半閑置狀態(tài)。
徐 憲:事業(yè)單位人力資源優(yōu)化與專業(yè)技術(shù)職稱改革論析
破除事業(yè)單位冗員充斥、人浮于事的積弊，是改革初衷之一，其基本取向是優(yōu)化事業(yè)單位人力資源結(jié)構(gòu)以強化其公共服務(wù)功能。但改革實施過程中，包括事業(yè)單位管理者在內(nèi)的許多人對此理解并不十分清晰，采取的做法只是簡單化處理，即只做減法，一些地區(qū)和部門將此項改革的目標僅僅局限于機構(gòu)編制部門減少編制、人力資源部門裁減人員和財政部門削減經(jīng)費。實際上，更應(yīng)認識到的是，事業(yè)單位是公共服務(wù)和社會管理的一支非常重要的主體力量，就社會事業(yè)發(fā)展整體而言，目前事業(yè)單位存在著冗員等問題，又存在著提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不足的問題。那種類似完成既定裁減任務(wù)的方式方法，易于形成避重就輕、顧此失彼的認識誤區(qū)，以致實施中往往采取見物不見人的程序操作，將注意力更多放在甩包袱、減負擔上，對事業(yè)單位的功能拓展和發(fā)揮其人力資源優(yōu)勢極為不利。
隨著我國公共服務(wù)體系建設(shè)和社會管理的加強，事業(yè)單位的作用將更加突出，對人力資源數(shù)量和質(zhì)量要求必然越來越高。因而事業(yè)單位改革必須注重整體性、系統(tǒng)性和前瞻性，不能把這一重要改革的目標僅僅定位在消極的削減人員和經(jīng)費上，否則難免落入過去勞而無功的“膨脹―壓縮―再膨脹”的窠臼。改革推進過程中必須全面把握事業(yè)單位的性質(zhì)類型、人員構(gòu)成、人員數(shù)量、經(jīng)費來源等相關(guān)情況，經(jīng)過認真的利弊權(quán)衡進行合理取舍和布局。其方向應(yīng)當是建立起一個能夠與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、滿足公共服務(wù)需要、精簡高效的現(xiàn)代事業(yè)組織體系，促進事業(yè)單位回歸公共服務(wù)屬性，將事業(yè)單位人力資源的潛能最大限度地開發(fā)出來并轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。在改革過程中必須建立起動態(tài)的管理調(diào)節(jié)機制，實現(xiàn)事業(yè)單位人力資源管理的科學化和法制化，在減少成本的同時，以最佳的政策導向和科學管理措施，促進大量優(yōu)秀人才脫穎而出，推動人才合理流動，為擴大事業(yè)單位公共服務(wù)基本社會功能和完善社會管理提供人力資源基礎(chǔ)保障。
2.事業(yè)單位人力資源管理制度改革趨勢
近年事業(yè)單位全員聘用制的實行和崗位設(shè)置及結(jié)構(gòu)比例管理的制度安排，對改變以往事業(yè)單位普遍存在的參照黨政干部管理的單一模式以及職務(wù)、身份終身制和人員能進難出等問題具有解題意義，由此才能逐步建立健全事業(yè)單位適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的人力資源競爭擇優(yōu)機制。
隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，特別是在適用于行政機關(guān)的公務(wù)員法和主要適用于企業(yè)的勞動法的實施以及企業(yè)用人與分配自逐步落到實處、過去事業(yè)單位所依附的相關(guān)制度辦法隨之廢止后，其人力資源管理中政事不分、機制不活、效率低下的問題更顯突出。事業(yè)單位專業(yè)化、公益性公共服務(wù)的特點，決定了其組織形式和人力資源管理制度、管理方式與行政機關(guān)和企業(yè)單位均有所不同。由于缺乏一套系統(tǒng)明晰的人事管理法規(guī)，且存在自我約束機制欠缺和監(jiān)督管理機制不健全的狀況，以致其機構(gòu)膨脹、人浮于事、個別事業(yè)單位對部門利益和個人利益的追求偏離公共服務(wù)這一公共機構(gòu)的基本價值等老大難問題始終未得到有效解決，并由此形成了制約其事業(yè)成長及專業(yè)能力提升的困局。全員聘用制和崗位設(shè)置管理制度的實施，取消事業(yè)單位的行政規(guī)格和管理人員的行政級別，打破了各類人員的身份界限，對原有的利益格局進行大幅度調(diào)整，觸動面大，在實際執(zhí)行中存在不少由過去保守滯后的觀念和既得利益者的抵觸而形成的相應(yīng)的阻力，機制轉(zhuǎn)換任務(wù)頗為艱巨。
為此，需要特別重視相關(guān)政策法規(guī)的研究制定和政策體系的完善配套，在改革總體方案框架下，必須明確細化改革落實的舉措，對單位領(lǐng)導或中層干部職位實行公開競職的聘任合同制，對一般崗位實行公開競崗、雙向選擇的聘用合同制。分類管理職工，管理人員實行職員職務(wù)等級管理制，專業(yè)技術(shù)人員實行評聘分開，工人實行崗位等級聘用制。管理人員、專業(yè)技術(shù)人員、工勤人員全部納入合同管理，員工與單位的人事關(guān)系成為符合市場經(jīng)濟準則的合同關(guān)系，建立起用人和擇業(yè)的雙向選擇機制，為實現(xiàn)事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)素質(zhì)的不斷優(yōu)化、發(fā)揮市場競爭機制在事業(yè)單位人力資源配置方面的基礎(chǔ)性作用創(chuàng)造條件。與此同時，必須落實符合事業(yè)單位特點的職員、專業(yè)技術(shù)人員和工人崗位的管理辦法，構(gòu)建事業(yè)單位收入分配與崗位職責、工作績效和實際貢獻密切結(jié)合的分配機制。全額撥款、差額撥款、自收自支等不同類型和特點的事業(yè)單位實行不同的收入分配政策。而事業(yè)單位內(nèi)部的專業(yè)技術(shù)人員、管理人員、工人等不同類型人員亦應(yīng)實行不同的分配政策，各類人員工資活的部分均按照工作條件、工作量、崗位性質(zhì)、奉獻大小確定，并建立正常的增資機制。為有效激發(fā)事業(yè)單位及其各類人員的工作積極性和創(chuàng)造性，對不同的績效理當實行不同的分配形式。特別是逐步形成和完善行之有效的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)知識創(chuàng)新能力的社會化評價標準和績效考核機制，對優(yōu)秀專業(yè)技術(shù)人員給予重獎。至于領(lǐng)導和非領(lǐng)導職數(shù)比例、雙肩挑管理、獎懲任免、破格聘用、考核、兼職、培訓、退休、分流安置等重點難點問題的具體政策，亦應(yīng)相互銜接，構(gòu)筑起新的事業(yè)單位人力資源管理規(guī)范體系，從而使整個改革過程在實際操作層面上具有現(xiàn)實針對性并有據(jù)可依。
二、事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)職稱改革導向
1.事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)職稱改革中的難點問題
事業(yè)單位是專業(yè)技術(shù)人員薈萃之地。專業(yè)技術(shù)職稱評審，歷來對提升事業(yè)單位公共服務(wù)質(zhì)量和促進專業(yè)技術(shù)人員成長具有重要激勵作用。經(jīng)過多年職稱改革，專業(yè)技術(shù)人員職稱整體結(jié)構(gòu)有所改善，但數(shù)量和質(zhì)量仍有明顯不足，特別是西部地區(qū)高級職稱人才相對較少（見圖1）。
總體上各層次專業(yè)技術(shù)職稱人員結(jié)構(gòu)基本上呈高少低多的正常狀態(tài)。如重慶市對專業(yè)技術(shù)人員職稱情況進行的統(tǒng)計和實證調(diào)研顯示，截至2008年10月，重慶市現(xiàn)有專業(yè)技術(shù)人員92.6萬人，其中事業(yè)單位（含國有企業(yè)）已評職稱51.38萬人：正高級職稱0.36萬人，占0.70%；副高級職稱3.96萬人，占7.71%；中級職稱19.61萬人，占38.17%；初級職稱27.45萬人，占53.42%（見圖2）。
在專業(yè)技術(shù)職稱人員的行業(yè)分布方面，則存在不合理現(xiàn)象，大部分集中在教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、文化系統(tǒng)和國有企業(yè)，其中有相當一部分處于閑置和半閑置狀態(tài)，而非公有制經(jīng)濟的中小企業(yè)、民營企業(yè)以及社會中介組織等具有各類職稱的人員呈匱乏狀態(tài)，呈現(xiàn)出短缺與積壓并存的突出矛盾。如重慶市2008年事業(yè)單位（含國有企業(yè)）已評職稱人員中，教育系統(tǒng)高、中、初級分別為22 944人、117 568人、132 916人；衛(wèi)生系統(tǒng)高、中、初級分別為10 762人、36 059人、89 017人；農(nóng)業(yè)系統(tǒng)高、中、初級分別為1 308人、4 449人、9 755人；其他系統(tǒng)高、中、初級分別為9 236人、34 001人、445 779人（見圖3）。
多年來，各地都進行了一些職稱評審的改革與創(chuàng)新，如打破所有制、地域、身份、學歷資歷、職務(wù)檔次限制，修訂各個職稱系列的評審及破格評審條件，推行 “考評結(jié)合”、“以考代評”等，對激勵專業(yè)技術(shù)人員的積極性和創(chuàng)造性起到了積極作用。但職稱評審改革的部分重要指標以及評審方法與過程等，仍不盡如人意，主要體現(xiàn)在以下3方面：
一是社會人才職稱數(shù)量過低。特別是非公有制單位、社會中介組織等具有專業(yè)技術(shù)職稱者明顯偏少。
二是對職稱“含金量”的社會認可度不高。職稱本是專業(yè)技術(shù)人員學術(shù)技術(shù)水平和專業(yè)能力的重要標志，促進其水平和能力提高是職稱評審根本意義所在，但現(xiàn)實中某些方面卻顯示出與職稱評審初衷相悖的情況。職稱的社會公信力不如考試取得的執(zhí)業(yè)資格，譬如高級會計師職稱與注冊會計師資格比較，社會往往更青睞后者。
三是職稱引導專業(yè)技術(shù)人員提升本職崗位能力的力度不夠。相當一部分人員具有的專業(yè)技術(shù)職稱與其崗位職責并不匹配，存在專業(yè)技術(shù)人員脫離一線的現(xiàn)象。同時職稱評審導向中過多強調(diào)數(shù)量，也致使許多專業(yè)技術(shù)人員疲于應(yīng)付論文，難有專注于提高自身本職崗位能力的長遠打算。
2.影響職稱評審和改革的因素分析
我國現(xiàn)行職稱制度是1986年還處于計劃經(jīng)濟體制時制定的，經(jīng)過20多年運行，特別是在市場經(jīng)濟體制下，以往的制度設(shè)計與當前形勢發(fā)展已呈現(xiàn)出不相適應(yīng)之處。在職稱制度實施方面?zhèn)鹘y(tǒng)體制影響較深，改革滯后，以至職稱評價機制建設(shè)缺失、激勵專業(yè)技術(shù)人才成長的導向功能不強，已逐漸成為阻礙職稱評審和改革在實踐中發(fā)揮作用的重要原因。
（1）資歷條件因素
現(xiàn)行職稱評審制度設(shè)計對參評人員的資歷條件有明確規(guī)定，實踐中也嚴格掌握。以大學本科生為例，走上專業(yè)技術(shù)崗位定初級需要1年資歷，晉升中級至少需要5年資歷，晉升副高至少需要5年資歷，晉升正高至少需要5年資歷，按年資條件滿足即晉升的理想狀況，取得正高級職稱至少需要16年。在專業(yè)技術(shù)人員密集的事業(yè)單位，如教育、衛(wèi)生等行業(yè)本科生從初級職稱到正高職稱平均需要25年左右。由于職稱制度集評價、使用、待遇等多種功能于一體，以前實行嚴格的指標管理，晉升通道很窄，競爭性太強。有的事業(yè)單位為了解決人員待遇問題，在職稱評審推薦時，進一步強化資歷要求，加劇了論資排輩現(xiàn)象，而從破格通道通過職稱評審的比重極低。如2008年重慶市申報高級職稱評審的有7 683人，按特殊人才破格條件申報評審的僅31人，最終評審通過的僅18人。由于職稱評審過程論資排輩現(xiàn)象突出，以致向中青年優(yōu)秀人才傾斜的思路及相關(guān)政策難以兌現(xiàn)。
（2）評價標準因素
現(xiàn)行職稱評審工作已運行多年，在評價標準方面有過一些局部調(diào)整，但總體改變不大，似乎形成了一種套路，導致參評人員循規(guī)蹈矩甚至為適應(yīng)這種套路不惜弄虛作假的問題。評審條件重理論、輕實踐，論文作為職稱評審必要條件的權(quán)重太大，將論文作為大多數(shù)專業(yè)的必要條件，沒有區(qū)分不同專業(yè)技術(shù)人員的職業(yè)性質(zhì)、崗位特點和工作條件。很多專業(yè)技術(shù)人員是為評職稱而寫一些與其崗位職責不著邊際的論文，實際上可應(yīng)用推廣的創(chuàng)新成果很少。重慶市2008年11月進行的問卷調(diào)查顯示，論文條件備受關(guān)注（見圖4），反映出論文條件在衡量專業(yè)技術(shù)人員能力方面存在較大缺陷。同時，職稱評審標準和指標體系亦多有不切實際之處，如要求獲獎的條件較多，但獲獎?wù)弋吘购苌伲灾伦尪鄶?shù)專業(yè)技術(shù)人員望而卻步。問卷調(diào)查中，62.3%的人認為應(yīng)該將評審指標量化（見圖5），但實際中相當一部分職稱系列并沒有具體的量化要求，以致職稱的“指揮棒”作用不靈，難以引導專業(yè)技術(shù)人員到基層一線工作。
（3）分類因素
現(xiàn)行職稱制度設(shè)計具有政府直接管理、模式高度統(tǒng)一的特點，分類管理不夠。如職稱外語考試的政策規(guī)定寬泛，一直存在外語條件過高的反映。近年各地已適當降低了外語考試難度，但在城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間仍缺乏統(tǒng)籌兼顧。從事農(nóng)村農(nóng)業(yè)工作的專業(yè)技術(shù)人員對職稱外語考試反映強烈，認為外語在農(nóng)村用處實在太少。現(xiàn)行職稱制度承擔了應(yīng)由其他人力資源管理制度發(fā)揮作用的職能，其評價、使用、待遇等功能甚至自相矛盾，如評價功能要求同一職稱水平差距不能太大，而待遇功能又要求城鄉(xiāng)之間不能“一把尺子”，否則工作條件艱苦的農(nóng)村專業(yè)技術(shù)人員很難提高待遇，而這些都沒有通過加強分類管理予以解決。又如隨著經(jīng)濟成分、生活方式、就業(yè)形式多樣化，非公有制企業(yè)、社會中介組織逐步發(fā)展，吸納了大量專業(yè)技術(shù)人員，而現(xiàn)行職稱制度對這些“體制外”社會人才缺乏分類管理，評審條件、標準和管理辦法不能適應(yīng)其特點和需要，沒有解決在職稱與待遇不掛鉤的情況下為非公有制企業(yè)、社會中介組織提供評價服務(wù)的問題。
（4）評審方式因素
現(xiàn)行職稱評審中，大多數(shù)職稱系列主要采取的是資深專家“看材料”后作出其評論、評委會審議定奪的傳統(tǒng)評審方式，其他如考評結(jié)合方式等只在部分系列施行。傳統(tǒng)評審方式采用票決制，但評委會的自由裁量權(quán)大，實踐中出現(xiàn)人為因素的問題仍然難以完全避免。近年職稱改革強調(diào)了重視能力與業(yè)績，也作了一些有關(guān)業(yè)績的經(jīng)濟效益和社會效益條件的設(shè)置，但沒有通過技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)推廣、成果轉(zhuǎn)化等指標進行量化，評審實踐中缺乏可操作性，對參評人員業(yè)績好壞的真實情況難以了解和掌握。現(xiàn)行職稱評審方式存在的另一個突出矛盾是，只管評上，不管評后。專業(yè)技術(shù)職稱一旦評上后就成了實際上的終身制，致使一些專業(yè)技術(shù)人員因職稱晉升無望便一蹶不振，而另一些則是在晉升了職稱后便坐享其成，進取心消退，跟不上知識更新和技術(shù)進步進程，知識老化甚至不如后起之秀。由于現(xiàn)行職稱評審方式缺乏職業(yè)水平的長效監(jiān)督，因而對專業(yè)技術(shù)人員整體上能否保持旺盛活力缺乏激勵和約束。
三、事業(yè)單位用人和職稱改革思路與對策
1.改革重點在于增強事業(yè)單位人力資源利用效率
事業(yè)單位改革在一定程度松動了以往剛性人力資源管理方式方法的根基，激發(fā)了各類專業(yè)技術(shù)人員主動服務(wù)社會、創(chuàng)造物質(zhì)財富和精神財富的積極性和創(chuàng)造性。不過，由于事業(yè)單位領(lǐng)域廣，類型多，性質(zhì)各異，經(jīng)費來源不一，單位層次相差大，人員類別多且素質(zhì)參差不齊，在改革涉及廣泛、各類人員的利益調(diào)整也較為敏感的復雜情況，對所有的事業(yè)單位均用一把尺子衡量并不現(xiàn)實。因而，在改革實施過程中，政策制定和具體操作不宜簡單實行“一刀切”方法。重要的是，必須高度重視人力資源管理體制創(chuàng)新，注重根據(jù)不同地區(qū)、不同層級事業(yè)單位的特點進行分類指導，因時因地制宜，以能力建設(shè)為核心，真正引入和形成競爭激勵、優(yōu)勝劣汰的長效機制。
一是完善事業(yè)單位人員進入退出機制。眾多事業(yè)單位行業(yè)不同、專業(yè)復雜，公開招聘錄用標準不一，存在進人不公開不透明、向事業(yè)單位亂塞人的問題。進口關(guān)的公平競爭擇優(yōu)爭議較多，必須把好。新進人員必須面向社會公開招聘，凡進必考，規(guī)范招聘行為，以利優(yōu)秀人才引進。而疏通出口，緩解相當一部分事業(yè)單位長期以來人滿為患、積壓浪費的問題則更加棘手，更需要明確具體措施并穩(wěn)妥推進。對于在實施全員聘用制中的未聘人員，視其具體情況提出具有可操作性的處理意見，分別以正常退休、提前退休、提前離崗、辭職辭退、自謀職業(yè)或進入企業(yè)以及下崗待聘等途徑予以安置，實現(xiàn)多渠道合理分流，從而保證事業(yè)單位改革有序推進。在與事業(yè)單位人力資源管理制度改革密切相關(guān)的其他配套改革尚未到位的情況下，優(yōu)勝劣汰在具體操作中阻力很大，因而暢通出口，建立與聘用制度、退出機制相配套的、保證人員正常流動的解聘辭聘等體制機制，在解決社會保障基礎(chǔ)上形成提前退休、離崗退養(yǎng)等制度安排，均須盡快加以完善。
二是加強政府主導及相關(guān)領(lǐng)域改革同步協(xié)調(diào)。事業(yè)單位人力資源管理制度改革牽動許多相關(guān)環(huán)節(jié)，難以單兵突進，在落實事業(yè)單位用人自的過程中，政府需要從大局著眼，加強宏觀調(diào)控和綜合配套。事實上，管理體制、機構(gòu)編制、財政供給和社會保障等領(lǐng)域的改革都對人力資源配置及其分配制度改革進程具有不同程度的影響和制約。如社會保障便直接影響到事業(yè)單位改制和分流，事業(yè)單位養(yǎng)老保險雖然實行“老人老辦法，新人新辦法”，人事、編制、保障、財政等部門對改制為企業(yè)和分流出去的人員統(tǒng)一納入養(yǎng)老保險，即離開事業(yè)單位的全部入保，留下的則暫不入保。大部分事業(yè)單位尚未納入社會保障體系，員工此前未曾參與社會保險，養(yǎng)老保險存在歷史欠賬且欠缺具體方案，“視同繳納”的年限及具體由哪級財政埋單等問題也缺乏剛性規(guī)定，除“老人”外，改制分流的“新人”的養(yǎng)老待遇勢必低于轉(zhuǎn)制前。養(yǎng)老保險制度不能盡快完善，改革后勁則必然不足，沒有健全的社會保障機制，事業(yè)單位人事制度改革只能算是不痛不癢的小改小革，一旦出現(xiàn)反復和反彈，政府為此付出的成本將更大。顯然，事業(yè)單位改革與各相關(guān)領(lǐng)域改革是一個相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)，整體改革必須在政府主導下多方參與，通過聯(lián)席會議制度等方式進行綜合協(xié)調(diào)。
三是強化事業(yè)單位人力資源管理制度建設(shè)。事業(yè)單位的人員進出、考核獎懲、收入分配、培訓晉升、解聘辭聘等，均涉及利益格局的再調(diào)整，出現(xiàn)各類人事爭議在所難免，申訴控告、人事調(diào)解和仲裁等配套政策亦需相應(yīng)完善，對人事爭議進行妥善處理，維護單位和個人的合法權(quán)益，實現(xiàn)人事爭議仲裁與司法接軌。在事業(yè)單位人事監(jiān)管上，需要建立起人員總量、結(jié)構(gòu)比例、收入分配的宏觀調(diào)控體系，建立起宏觀管理、政策監(jiān)管和個案處理相結(jié)合的監(jiān)管機制，形成以公共價值為導向的內(nèi)部與外部的績效考核與評價機制，調(diào)控專業(yè)技術(shù)資源合理流動及其流向，積極營造事業(yè)單位成長發(fā)展的適宜環(huán)境，切實提升人力資源管理質(zhì)量和利用效率。
2.構(gòu)建公正、公平、科學的職稱評審評價機制
由于事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員比重大，具有“指揮棒”管理職能的職稱制度必須進一步加大改革力度，理順思路，對癥下藥，打破職稱評價標準陳舊條款的束縛，探索有利于激發(fā)專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新能力的評價機制。
（1）完善職稱評審標準
職稱評審標準的修訂，應(yīng)注重引導專業(yè)技術(shù)人員融入經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展第一線。
其一，將完成基本工作量作為必備條件加以強化，對各行各業(yè)基本業(yè)務(wù)工作提出定量規(guī)定，按不同檔次要求，評審時在用人單位公示申報者基本工作量。
其二，評價指標定性與定量相結(jié)合，探索準確衡量能力和業(yè)績的評價標準，盡量將定性指標定量化，增強評審的可操作性。在能力衡量上，主要側(cè)重于衡量創(chuàng)新能力和技術(shù)工作經(jīng)歷等相應(yīng)指標。在業(yè)績衡量上，注重科研成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化情況，主要考核指標量化為不同獲獎等次和新技術(shù)、新模式推廣等數(shù)量質(zhì)量及其經(jīng)濟效益和社會效益。
（2）實行分層分類管理
其一，按職業(yè)分類評價。對事關(guān)人民生命財產(chǎn)安全的專業(yè)技術(shù)人員，如建筑師、藥師等，應(yīng)適應(yīng)國家對其嚴格控制的需要，不降低標準和條件，不簡化評審程序，執(zhí)行全國統(tǒng)一標準；對社會通用性強、流動性強的專業(yè)技術(shù)人員，如翻譯、咨詢等，具有評價與使用、資格與崗位分離的特點，可適度放寬條件，但與全國統(tǒng)一標準的差別不宜太大；對工作崗位相對固定的專業(yè)技術(shù)人員，如教育、醫(yī)療、科研等，適應(yīng)其評價與使用結(jié)合的特點，評價標準和條件立足實際并注重創(chuàng)新，以引導其專業(yè)創(chuàng)造能力的發(fā)掘。
其二，按城鄉(xiāng)分類評價。通過統(tǒng)籌務(wù)實的職稱評價標準，充分調(diào)動城市和農(nóng)村專業(yè)技術(shù)人員各自的積極性。對在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)技術(shù)崗位達到一定服務(wù)年限的專業(yè)技術(shù)人才，可免試職稱外語并適度放寬其他評審條件。
其三，按行業(yè)分類評價。根據(jù)行業(yè)特點在導向上區(qū)分不同的評價標準和評價辦法，如以研究為主的專業(yè)技術(shù)人員重在研究成果水平和創(chuàng)新性，工程技術(shù)人員重在工程項目水平和實用能力，以教書育人為主的中小學教師則重在其教育教學實際效果，等等。
（3）改進職稱評價方式
其一，建立以年度考核為基礎(chǔ)的專業(yè)技術(shù)職稱考核制度，業(yè)績指標作為職稱評審重要參照，以促進職稱評審與業(yè)務(wù)工作密切結(jié)合。
其二，根據(jù)專業(yè)特點選擇不同的評價方式，運用考試、評審、答辯、考評結(jié)合、考核認定等不同評價手段，評出真實水平和能力。對實行執(zhí)業(yè)資格考試的專業(yè)，不必再組織該專業(yè)相應(yīng)層次的專業(yè)技術(shù)資格評審或考試，通過全國統(tǒng)一考試取得執(zhí)業(yè)資格者可同時取得相應(yīng)專業(yè)技術(shù)資格，根據(jù)工作需要可直接聘任相應(yīng)專業(yè)技術(shù)職務(wù)或申評上一級專業(yè)技術(shù)資格。
其三，優(yōu)化評委會組成結(jié)構(gòu)。以專業(yè)化組建、同行評議和業(yè)內(nèi)認可為重點，消除“雜家評專家”現(xiàn)象，打破地區(qū)、行業(yè)、系統(tǒng)和部門壁壘。評委范圍向體制外延伸，解決企業(yè)、基層一線專家評委缺乏以及體制歧視等問題。由此切實增強職稱評價結(jié)果的公信力，為廣大專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)造公平競爭的適宜環(huán)境。
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