旅游資源開發(fā)考察報告

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*年8月6日至17日，以張洽副主任為組長的全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會專題組一行9人，赴陜西、甘肅兩省就西部大開發(fā)中旅游資源的開發(fā)和保護問題進行了考察。在考察中委員們看到，國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略之后，旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為陜、甘兩省經(jīng)濟發(fā)展和對外開放的重要組成部分，成為最具發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)之一。陜、甘兩省在旅游資源的開發(fā)、保護和利用過程中，堅持統(tǒng)一規(guī)劃、合理開發(fā)和永續(xù)利用相結(jié)合的原則，注重保護歷史文化遺產(chǎn)和自然生態(tài)環(huán)境，初步實現(xiàn)了經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的同步提高。

一、陜、甘兩省開發(fā)和保護旅游資源的基本情況

（一）陜、甘兩省旅游資源概況

陜西、甘肅兩省同是我國西部旅游資源大省，是華夏文明重要發(fā)源地之一。陜西省擁有國家重點文物保護單位89處，其中有古人類遺址、帝王陵墓、宮闕遺址、古寺廟及眾多的佛教名窟。陜西省山川秀麗、景色壯觀，擁有國家風(fēng)景名勝區(qū)5處，自然保護區(qū)5處，森林公園11處。甘肅省擁有新、舊石器時代文化遺址1000多處，戰(zhàn)國、秦、明等各時代長城均有大量遺存，是我國人文始祖伏羲氏的誕生地，也是我國著名的石窟之鄉(xiāng)。古代東西方聯(lián)系紐帶的古絲綢之路，在甘肅境內(nèi)蜿蜒1600多公里，留下了無數(shù)文化珍寶和歷史遺跡。甘肅省還擁有大漠戈壁、雅丹地貌和雪山冰川等獨具特色的自然資源，擁有以藏、回、裕固、保安、東鄉(xiāng)等少數(shù)民族風(fēng)情為特色的民族文化資源。

（二）陜、甘兩省開發(fā)和保護旅游資源的主要做法和經(jīng)驗

1.堅持旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的原則，正確處理保護和開發(fā)的關(guān)系。陜西、甘肅兩省在制定旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃時均明確提出，要堅持旅游資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護相結(jié)合。委員們在座談中感到，兩省領(lǐng)導(dǎo)和旅游、文物管理部門對旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題已形成明確的認(rèn)識。旅游業(yè)是資源依附性很強的產(chǎn)業(yè)，比任何其他行業(yè)都更依賴自然、人文環(huán)境的質(zhì)量。確保旅游資源不被破壞，使其永續(xù)利用，是發(fā)展旅游業(yè)的基本前提和生命線。正是在這一正確認(rèn)識的基礎(chǔ)上，兩省都采取了一系列有效措施，為旅游業(yè)的發(fā)展確立了正確的方向。

2.建立、健全有關(guān)法規(guī)和制度，為開發(fā)和保護旅游資源營造良好的政策環(huán)境。為依法治旅、促進旅游業(yè)快速健康發(fā)展，近年來，陜西、甘肅兩省加強了旅游資源開發(fā)和保護的法規(guī)、制度建設(shè)。比如陜西省制定了《陜西省旅游管理條例》、《陜西省城市飲用水水源保護區(qū)環(huán)境保護條例》、《陜西省旅游規(guī)劃管理辦法》等；甘肅省制定了《甘肅省旅游管理條例》、《甘肅省旅游景點、景區(qū)導(dǎo)游人員管理暫行辦法》等。這些法規(guī)和制度，對旅游資源開發(fā)、保護和旅游設(shè)施建設(shè)等方面提出了明確要求，為旅游業(yè)發(fā)展?fàn)I造了良好的政策環(huán)境。

3.以搶救和保護文物為重點，提高人文旅游資源的綜合利用效益。如何保護好利用好文物資源，變文物大省為旅游資源大省，是兩省領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾關(guān)心的熱點之一。委員們在考察中看到，兩省認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家《文物保護法》和兩省《文物保護管理條例》，堅持"保護為主，搶救第一"的文物工作方針，在有效保護的前提下，提高綜合利用的效益，使文物保護與旅游業(yè)相輔相成，相互促進，協(xié)調(diào)發(fā)展。陜西省華山管理局與下屬單位層層簽訂文物保護責(zé)任書，實現(xiàn)了保護文物安全的目標(biāo)。甘肅省對文物保護重點單位如莫高窟、榆林窟、麥積山石窟等加大投入，進一步完善安防和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善接待條件，使文物資源發(fā)揮更大的效益。

4.注重保護自然資源和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，為開發(fā)利用旅游資源奠定基礎(chǔ)。保護環(huán)境，保護生態(tài)，是陜、甘兩省在開發(fā)和利用旅游資源中始終關(guān)注的課題。兩省對景區(qū)在建工程項目進行清理整頓，理順景區(qū)建設(shè)管理程序，避免過度開發(fā)建設(shè)造成對自然資源的破壞。陜西省目前正在實施以旅游區(qū)為重點的環(huán)境建設(shè)工程：在綠化工程建設(shè)方面，投資2.5億元，將秦涌館門前各類設(shè)施全部拆除，搬遷農(nóng)戶，征地800畝實施綠化建設(shè)；在全省16個主要旅游區(qū)的周邊環(huán)境實施綠化建設(shè)任務(wù)。在凈化工程方面，總投資3200萬元，在全省旅游區(qū)（點），規(guī)劃建設(shè)60個高標(biāo)準(zhǔn)的旅游星級廁所。旅游環(huán)境工程的實施，將極大地改善旅游區(qū)的人文生態(tài)環(huán)境。

（三）陜、甘兩省在開發(fā)和保護旅游資源工作中存在的不足

1.一些地區(qū)旅游資源開發(fā)水平不高，缺少科學(xué)規(guī)劃。由于局部地區(qū)和部門仍存在重開發(fā)、輕保護的觀念，同時受到經(jīng)濟實力的制約，致使一些地區(qū)尚未進行資源普查和科學(xué)規(guī)劃，旅游資源開發(fā)形式單一，檔次不高，局部地區(qū)甚至出現(xiàn)遍地開花和重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象。景區(qū)分布過于分散，缺乏足夠的吸引力，難以形成規(guī)模效益。

2.景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，經(jīng)營管理水平不高。由于無力建設(shè)和改造旅游服務(wù)設(shè)施，相當(dāng)一部分賓館、飯店等設(shè)施陳舊，配套服務(wù)尚處于低水平狀態(tài)，嚴(yán)重影響了接待能力。旅游職工隊伍整體素質(zhì)不高，旅游服務(wù)體系存在經(jīng)營管理不善、服務(wù)質(zhì)量不到位等問題，不能適應(yīng)旅游業(yè)快速發(fā)展的需要。

3.旅游旺季超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，環(huán)境容量與游客數(shù)量之間的矛盾突出。陜、甘兩省大部分地區(qū)旅游季節(jié)性明顯。淡季旅游人數(shù)寥寥，設(shè)施大量閑置；兩旺季旅游者紛至沓來，人滿為患，服務(wù)設(shè)施和交通高度緊張。尤其在法定公共節(jié)假日時間延長之后，一年三個"黃金周"，出現(xiàn)了旅游需求"井噴"現(xiàn)象，管理者對此缺乏相應(yīng)的應(yīng)對措施，致使游人嚴(yán)重超過生態(tài)負(fù)荷，不利于環(huán)境保護和旅游資源的永續(xù)利用。

4.部分景區(qū)缺乏環(huán)衛(wèi)設(shè)施，管理者和游人環(huán)保意識不強。一些地區(qū)受眼前的、片面的經(jīng)濟利益的驅(qū)動，在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和環(huán)衛(wèi)設(shè)施的情況下，盲目擴建賓館、飯店以及其他娛樂設(shè)施，其排出的生活污水、生活垃圾對自然景觀和生態(tài)環(huán)境造成很大破壞。部分旅游者對文物涂抹刻畫和隨意丟棄廢棄物，其不文明行為對文物和環(huán)境的破壞也尚未得到有效控制。

二、對陜、甘兩省旅游資源保護和開發(fā)、利用的幾點建議

（一）科學(xué)規(guī)劃，突出重點，建設(shè)"絲綢之路"精品旅游線。當(dāng)前，國家在旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局上實行重點開發(fā)中西部的戰(zhàn)略。我們認(rèn)為，在經(jīng)濟不夠發(fā)達(dá)、管理水平不夠先進的情況下，中西部旅游業(yè)的開發(fā)建設(shè)也應(yīng)總體考慮、合理規(guī)劃、突出重點，不要面面俱到，遍地開花。對開發(fā)條件不成熟的景點和文物應(yīng)先保護好。"絲綢之路"旅游線是西北旅游的亮點。要以西安、天水、蘭州、武威、酒泉、張掖、嘉峪關(guān)、敦煌等重要旅游城市為中心，以點帶線，把"絲綢之路"旅游線培育成具有濃厚人文特色和西部特色的精品旅游線。要從資金引導(dǎo)、市場宣傳和人員培訓(xùn)等方面給予支持，使之上規(guī)模、上檔次、上質(zhì)量、上效益。并由此以線帶面，提高兩省旅游業(yè)整體水平，樹立兩省旅游業(yè)的良好形象。

（二）進一步理順旅游管理體制，共同搞好旅游資源的開發(fā)利用。在現(xiàn)行的旅游管理體制之下，大部分旅游區(qū)各景點隸屬關(guān)系復(fù)雜，其具體管理涉及旅游、建設(shè)、宗教、文物等各個部門，綜合協(xié)調(diào)管理難度比較大。旅游景區(qū)旅游資源的所有權(quán)屬不明，管理體制不順，經(jīng)營方式不合理，直接影響景區(qū)的旅游投資和開發(fā)利用。建議加強政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，進一步改革旅游管理體制，處理好利益分配關(guān)系，調(diào)動各方面積極因素，集中力量，把旅游資源保護好、開發(fā)好、利用好。

（三）加強景區(qū)所依托的小城市建設(shè)，為景區(qū)旅游提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。旅游景區(qū)所依托的小城市是景區(qū)的后方和基地，承擔(dān)著為景區(qū)旅游提供"行、游、住、食、購、娛"等配套設(shè)施和配套服務(wù)的任務(wù)。因此，各級領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門在注重搞好景區(qū)內(nèi)部的綠化和建設(shè)的同時，還要注意搞好景區(qū)所依托的小城市的規(guī)劃和建設(shè)，使城市建設(shè)與高檔次的景區(qū)能夠協(xié)調(diào)匹配，使旅游者在這里能夠享受到優(yōu)質(zhì)的"一條龍"服務(wù)。

（四）加強旅游景點的深層開發(fā)，弘揚中華民族文化。陜、甘兩省是中華民族的發(fā)源地之一。眾多的旅游景點昭示著中華民族源遠(yuǎn)流長的優(yōu)秀文化。要從文化傳播的角度加強景區(qū)深層開發(fā)，弘揚中華民族博大精深的歷史文化，使旅游者無論來自國內(nèi)還是國外，都能受到很好的中華傳統(tǒng)文化的熏陶。要從國家、歷史、民族和文化的高度重視旅游景區(qū)的宣傳和講解工作，組織研究人員編寫具有一定文化底蘊的景點介紹，制作有關(guān)景區(qū)的錄像片，同時要重視導(dǎo)游隊伍素質(zhì)的培養(yǎng)和提高。對于新開發(fā)的景區(qū)，如雅丹地貌地質(zhì)公園，要加緊編制有關(guān)自然科學(xué)知識的景區(qū)介紹。要提高旅游文化音像市場、特色紀(jì)念品市場、民俗文化市場的水平和檔次，使旅游業(yè)不僅成為有極大潛力的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，而且成為精神文明建設(shè)的基地。

（五）注重自然旅游資源和文物保護的研究工作。在開發(fā)和利用旅游資源、積極發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的同時，要注重加強自然旅游資源和文物保護的研究工作。當(dāng)前，一些文物出土后發(fā)生氧化、變色甚至毀壞的現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重，令人擔(dān)憂。隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展和人口的增加，加上氣候原因，一些亙古以來的自然景觀呈現(xiàn)出萎縮和破壞的趨勢。比如，敦煌月牙泉在解放初有7米深，而現(xiàn)在僅1.5米，水位下降，面積縮小。要加強文物和自然景觀的保護，必須以現(xiàn)代科技為先導(dǎo)，重點立項，加大研究力度，實現(xiàn)旅游資源的永續(xù)利用。在生態(tài)環(huán)境脆弱和現(xiàn)代技術(shù)不足以對文物進行有效保護的情況下，應(yīng)以保護為主，暫緩開發(fā)。

（六）加大資金投入，積極探索多種渠道籌措資金的新機制。旅游業(yè)是一個產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該像任何其他產(chǎn)業(yè)一樣，堅持解放思想，開拓創(chuàng)新，制定相應(yīng)的政策法規(guī)，鼓勵、吸引不同所有制形式的資金、技術(shù)和管理人才。當(dāng)前最主要的是要制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，探索多種渠道籌措資金的新機制，廣泛吸引國內(nèi)外資金，解決開發(fā)和保護旅游資源過程中資金投入不足的問題。