郊村城市化發(fā)展調(diào)研報告

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編者按：本文主要從基本村情；存在的困惑與影響；思考與對策進(jìn)行講述。其中，主要包括：保障缺失，被征地村民抗風(fēng)險能力差、再就業(yè)難，被征地村民無地即失業(yè)、管理難到位，違規(guī)亂建屢禁不止、文化差異，被征地村民難與城市文化相融、地域限制，村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、城市化和工業(yè)化是一個地方發(fā)展的必由之路，村落社區(qū)化、村民市民化也是城郊村發(fā)展的一種現(xiàn)實(shí)決擇、完善機(jī)制與加大宣傳相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)基本生存社保化、有效疏導(dǎo)與嚴(yán)格堵治相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)個人建房合法化、提升素質(zhì)與教育引導(dǎo)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民觀念現(xiàn)代化、政策扶持與發(fā)展三產(chǎn)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)村集體資產(chǎn)股份化等，具體材料請詳見：

隨著城市化進(jìn)程的加快，城郊村在城市擴(kuò)張的過程中，必然會被城市所逐漸包圍直至全部融為一體，村落最終將轉(zhuǎn)軌為社區(qū)，村民最終將嬗變?yōu)槭忻?。那么，作為城市化過程中的被動適應(yīng)者——城郊村及其村民，在這個轉(zhuǎn)軌與嬗變的進(jìn)程中，將主要受到哪些影響？存在著哪些困惑？如何消除這些影響和困惑？本文以××縣城郊的××村為例，作一些初淺探析。

一、基本村情

××縣××村隸屬于縣城所在地××街道，地處縣城東南郊，是正在建設(shè)中的新城區(qū)的核心區(qū)域。該村共有14個村民小組，面積2.5平方公里，總?cè)丝?215人，耕地面積700多畝，村民的收入主要來源于水稻、蔬菜種植、在縣城打工以及店面出租。隨著縣城新城區(qū)××大道商住樓、汽運(yùn)城和鳳凰山公園等項目的陸續(xù)開工，該村大量土地被征用，耕地由最多時期的2000多畝，縮減至現(xiàn)在的700多畝，人均耕地面積不足0.3畝，其中有6個村民小組的耕地全部被征用，1300多人成為無地農(nóng)民。

二、存在的困惑與影響

在郊區(qū)城市化的進(jìn)程中，××村大多已被不斷擴(kuò)大的城市包圍，部分自然村實(shí)際上已經(jīng)由郊區(qū)變成了市區(qū)，有的甚至已處在城市中心區(qū)域。失去了土地的××村，在城市化和工業(yè)化道路上正發(fā)生悄然變化——村落社區(qū)化、村民市民化。但就目前而言，××村及其村民僅僅是實(shí)現(xiàn)了居住地域的變遷和身份的變化，而思想觀念、生產(chǎn)方式、行為方式和社會組織形態(tài)的轉(zhuǎn)變?nèi)詻]有及時跟上，政府的相關(guān)保障、服務(wù)工作也相對滯后。這種矛盾的現(xiàn)實(shí)，給××村及其村民帶來了一系列后遺癥。

癥狀一：保障缺失，被征地村民抗風(fēng)險能力差

目前，農(nóng)民基本上是自我保障，其主要形式是土地保障、家庭保障。農(nóng)民的養(yǎng)老方式也主要是土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、村集體福利養(yǎng)老，土地是農(nóng)民最重要的養(yǎng)老保障手段?！痢链宕迕裢恋禺?dāng)初被征時，均是采取貨幣安置、自主就業(yè)的辦法，沒有辦理相應(yīng)的養(yǎng)老保險，只是為少數(shù)完全無地的村民辦理了農(nóng)村低保。加上村民對土地征用補(bǔ)償費(fèi)缺少合理規(guī)劃，沒有把有限的資金投入再生產(chǎn)，而是用在消費(fèi)上（如大多數(shù)人把征地后的補(bǔ)償費(fèi)用于建房、供子女讀書等），這些有限的征地補(bǔ)償費(fèi)一旦用完，他們今后的生活將逐步陷入困境。有的村民即使手頭上還有部分補(bǔ)償款，但由于失去了基本的生活保障，沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，時間一長也將會面臨困難，其中的一部分人將成為無土地、無資金、無生活保障的“三無農(nóng)民”。

癥狀二：再就業(yè)難，被征地村民無地即失業(yè)

被征地村民在向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用發(fā)展機(jī)遇自謀職業(yè)外，大多數(shù)存在著“高不成、低不就”的就業(yè)觀念障礙，加上文化素質(zhì)和勞動技能普遍較低，在就業(yè)崗位競爭中處于劣勢，難以實(shí)現(xiàn)新的就業(yè)。特別是40歲以上的失地村民，再（）就業(yè)難上加難。目前，××村的被征地村民大多數(shù)在城區(qū)從事建筑工地小工、搬運(yùn)、蹬三輪車等重體力勞動。這部分村民看到土地在城市建設(shè)中不斷升值，而自己又沒有充分享受到土地升值所帶來的好處，往往容易心理失衡。再加上他們之間的血緣關(guān)系較為密切，很容易組織起來進(jìn)行群體性上訪和集體鬧事。

癥狀三：管理難到位，違規(guī)亂建屢禁不止

城郊村一般都處于縣城規(guī)劃范圍內(nèi)，按有關(guān)規(guī)定是不允許村民私自建房的。特別是××村地處縣城新城區(qū)開發(fā)建設(shè)的核心范圍內(nèi)，對村民建房更是嚴(yán)格控制，所在街道辦事處對符合建房條件、提出建房申請的村民，也只能采取壓的辦法，如××村最多的時候壓了68戶符合建本文來源：文秘范文房條件的建房申請。由于缺乏有效的疏導(dǎo)辦法，村民違規(guī)突擊建房、造成既成事實(shí)的現(xiàn)象屢禁不止，而且都不拆除老宅基地，而是采取異地新建，導(dǎo)致該村一方面建房雜亂無序，另一方面大量老宅閑置、荒廢。例如該村王家屋、新家屋村民小組內(nèi)大量老祠堂、老房屋因無人居住成了危房，總面積達(dá)40畝。

癥狀四：文化差異，被征地村民難與城市文化相融

由于文化水平偏低、勞動技能較差、行為方式與城市環(huán)境格格不入等，城郊村農(nóng)民雖然長期生活在城區(qū)邊緣，但在相當(dāng)長的時間內(nèi)仍難以融入城市生活，缺乏對城市生活的認(rèn)同感和歸屬感。這一點(diǎn)在××村村民身上表現(xiàn)尤其突出，不少村民對城市管理中的一些制度法規(guī)、市民準(zhǔn)則等視而不見，自行其是；在社會交往上，仍奉行以血緣、地緣關(guān)系為紐帶的交往方式；在生活習(xí)慣上，仍固守一些不文明、不衛(wèi)生、不科學(xué)的陳規(guī)陋習(xí)。

癥狀五：地域限制，村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

××村由于地處城郊，不適宜興辦花炮等高危行業(yè)企業(yè)，加上沒有固定資產(chǎn)用于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，僅靠出租原有的一些廠房，村集體一年的收入不到3萬元。土地被征用后，廠房被拆除，出租收入也沒有了，當(dāng)前主要靠上級的轉(zhuǎn)移支付和征地的工作經(jīng)費(fèi)來維持村級組織的運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、思考與對策

城市化和工業(yè)化是一個地方發(fā)展的必由之路，村落社區(qū)化、村民市民化也是城郊村發(fā)展的一種現(xiàn)實(shí)決擇。××的城市發(fā)展給××村及其村民帶來的種種影響與困惑，既有一定的代表性，又有其典型性。如何妥善解決好這些問題，使城郊村盡快擺脫當(dāng)前困境，走上又好

又快的發(fā)展道路，是擺在各級政府面前的一個現(xiàn)實(shí)課題。

對策一：完善機(jī)制與加大宣傳相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)基本生存社?；?/p>

當(dāng)前各地在征地補(bǔ)償上，基本上都是采取貨幣安置的方式，一次性發(fā)放給被征地村民。對縣里制定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，××村大部分村民都能夠接受。但很多村民擔(dān)心失去土地后找不到工作，今后生活沒有著落，對征地工作存在著抵觸情緒。對此，××縣政府積極探索建立政府、土地開發(fā)增值收益、村民三方各出一部分的社保體系，逐步實(shí)現(xiàn)城郊村村民基本生活的社?；?。在此政策出臺之前，該縣把城郊村完全無地的農(nóng)民統(tǒng)一納入農(nóng)村低保，如××村1539名完全無地的村民已納入了農(nóng)村低保，每月可享受30元的低保金；今年新農(nóng)合在全縣全面啟動，××村90%以上的村民參加了新農(nóng)合。同時，加大政策宣傳力度，大力宣傳推進(jìn)城市化對加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大意義，使城郊村村民自覺服從全縣發(fā)展大局。通過以上措施的實(shí)施，如今××村沒有出現(xiàn)因征地而發(fā)生集體越級上訪的事件。

對策二：擴(kuò)大就業(yè)與鼓勵創(chuàng)業(yè)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)收入來源穩(wěn)定化

靠提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和納入社保體系，還不能完全解除被征地村民的后顧之憂，只有讓他們像城里人一樣，擁有一份工作，有穩(wěn)定的收入來源，才能徹底解決其后顧之憂。對此，××縣對××村被征地村民進(jìn)行了分類管理、區(qū)別幫助。一是對有就業(yè)愿望和就業(yè)能力的青壯年，由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)對他們進(jìn)行免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn)，幫助他們掌握一到兩門實(shí)用技術(shù)，并積極向工業(yè)園區(qū)企業(yè)、縣城賓招場館推介。據(jù)統(tǒng)計，通過技能培訓(xùn)，××村有300多名村民在工業(yè)園企業(yè)中實(shí)現(xiàn)了就業(yè)，縣城所有餐飲賓館的工作人員中幾乎都有××村的村民。二是對有經(jīng)營頭腦和自主創(chuàng)業(yè)愿望的，由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，在稅收、辦證費(fèi)用等方面按照下崗職工創(chuàng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)予以減免，并向他們提供一定的小額貸款。在這一政策的激勵下，××村有近百人辦起了小餐飲店、小型機(jī)械加工廠等實(shí)體。三是對于一些年齡偏大、文化程度偏低的村民，由政府出資購買一批公益性崗位進(jìn)行安置。如縣國稅局、地稅局辦公樓都建在××村轄區(qū)內(nèi)，建設(shè)時征用了該村土地，其招聘保潔、保安崗位都優(yōu)先安排給××村的村民。

對策三：有效疏導(dǎo)與嚴(yán)格堵治相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)個人建房合法化

城郊村村民強(qiáng)烈要求私自建房，但規(guī)劃審批相對滯后，加上監(jiān)督管理不夠到位，違規(guī)違章建房特別是未批先建、少批多建、突擊加層的現(xiàn)象比較普遍，已成為各級政府及有關(guān)部門處理起來比較棘手的一件事情。對此，××縣采取標(biāo)本兼治、疏堵結(jié)合的辦法，一方面，按照城市規(guī)劃設(shè)計方案，由縣政府在新城區(qū)中心地帶統(tǒng)一征地50畝，用于××村拆遷戶安置，采取拆一補(bǔ)一的原則，凡是××村拆遷戶和符合建房條件又自愿拆除舊宅基地的都可以到那里建房，由政府統(tǒng)一房屋外觀設(shè)計，統(tǒng)一樓層高度，完善基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)民出資自建。另一方面，對于今后出現(xiàn)違規(guī)建房的，一律按違章建筑予以堅決拆除。通過疏堵結(jié)合的辦法，既保證了城郊村村民居者有其屋，同時又符合城市規(guī)劃要求，實(shí)現(xiàn)村民與政府的雙贏。

對策四：提升素質(zhì)與教育引導(dǎo)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民觀念現(xiàn)代化

城郊村村民在失去土地依附后，雖然在身份上實(shí)現(xiàn)了村民向市民的轉(zhuǎn)變，但多數(shù)村民的交際范圍仍然局限于地緣關(guān)系、血緣關(guān)系，休閑娛樂也仍然以玩麻將、打撲克為主，真正融入城市生活有一定的差距。為了盡快改變村民的思想觀念、行為方式，幫助他們盡快（）融入城市生活，××縣主要采取了兩種辦法：一是加快撤村并入社區(qū)的步伐，對緊鄰城市又完全無地的村民小組，就近并入已有的社區(qū)居委會，實(shí)現(xiàn)了村民社區(qū)化管理；二是通過以社區(qū)為平臺，經(jīng)常組織一些村民喜聞樂見、健康有益、形式多樣的文體娛樂活動，對剛進(jìn)入社區(qū)的村民開展城市文明規(guī)則意識、交通意識、環(huán)境衛(wèi)生意識、人際關(guān)系意識等培訓(xùn)，寓教于樂，潛移默化地改變村民不合時宜的傳統(tǒng)意識，促進(jìn)村民與市民的文化交流，加快村民生活觀念與生活方式的更新。

對策五：政策扶持與發(fā)展三產(chǎn)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)村集體資產(chǎn)股份化

要使部分城郊村村集體經(jīng)濟(jì)從薄弱到壯大，政府可在征用土地時，考慮給他們預(yù)留一定的土地，拓寬村集體和被征地村民生存發(fā)展空間。具體操作上，為了使被征地村民的生產(chǎn)、生活有長遠(yuǎn)穩(wěn)定的保障，在征地規(guī)劃過程中，可在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，安排一定面積的經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，支持被征地的村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民從事生產(chǎn)經(jīng)營，鼓勵村集體建造寫字樓、商住樓、市場等，被征地村民可以以土地補(bǔ)償款入股。這樣一來，既可增加集體經(jīng)濟(jì)的收入，又可提供一定的崗位安置被征地村民，實(shí)現(xiàn)村民增收和集體經(jīng)濟(jì)良性互動和發(fā)展。