機(jī)構(gòu)編制管理學(xué)分析

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在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速轉(zhuǎn)型、全面建設(shè)小康社會(huì)的新時(shí)期，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制應(yīng)時(shí)而生，為機(jī)構(gòu)編制管理跳出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的循環(huán)圈開(kāi)辟了新視野。面對(duì)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制這一新生事物，我們亟需從理論層面對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)梳理。

一、機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制興起的緣由

機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的興起，是多重因素綜合作用的產(chǎn)物。從總體上看，它既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，也是機(jī)構(gòu)編制管理的現(xiàn)實(shí)需求，同時(shí)，它還與政府改革密不可分。

1管理環(huán)境發(fā)生巨變。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的巨變莫過(guò)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，從宏觀層面看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)分散而高效的社會(huì)結(jié)構(gòu)，它要求一套完整而系統(tǒng)的政府構(gòu)架與之密切配合。就我國(guó)而言，政府一方面是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的締造者與推動(dòng)者；另一方面，作為社會(huì)結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，政府無(wú)法擺脫市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而超然獨(dú)存。換言之，政府結(jié)構(gòu)、功能、運(yùn)行均受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的制約與影響。而就機(jī)構(gòu)編制管理來(lái)說(shuō)，作為政府管理的重要組成部分，它最初是為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而設(shè)計(jì)并運(yùn)行的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印的機(jī)構(gòu)編制管理承受雙重壓力：一是要完成角色轉(zhuǎn)變，努力適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求；二是要適應(yīng)政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的模式。內(nèi)外部環(huán)境的巨變，一方面迫切要求機(jī)構(gòu)編制管理摒棄傳統(tǒng)思維，隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷調(diào)適；另一方面，又不能脫離政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。

2編制與實(shí)有人員脫節(jié)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，編制是分配給政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位挑選、使用工作人員的依據(jù)和憑證，歸根結(jié)底，它是一種身份。占用行政編制還是事業(yè)編制，表明不同的身份，分屬不同的序列，享受不同的福利待遇。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著政府財(cái)政、人事制度的漸進(jìn)改革，地方政府逐漸掌握了一定程度的財(cái)政權(quán)、人事權(quán)，因而可以在核定的機(jī)構(gòu)編制之外進(jìn)行自由裁量。譬如，地方政府為了完成政策性安置任務(wù)、緩解就業(yè)壓力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不得不行使自由裁量權(quán)，造成機(jī)關(guān)、事業(yè)單位實(shí)有人員（即財(cái)政供養(yǎng)人員）大于經(jīng)審批的編制員額現(xiàn)象，超編、混編、混崗、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、底數(shù)不清等問(wèn)題就隨之衍生。這對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理提出了挑戰(zhàn)，迫使它重新思考如何才能管住實(shí)有人員的非理性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

3政府運(yùn)行成本不斷增加。政府運(yùn)行既有經(jīng)濟(jì)成本，又有管理成本，還有政治成本。經(jīng)濟(jì)成本具體表現(xiàn)為政府運(yùn)行過(guò)程中的物質(zhì)耗費(fèi)。經(jīng)濟(jì)成本的高漲形成財(cái)政壓力甚至是負(fù)擔(dān)，使政府無(wú)法把大量財(cái)政收入真正用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。此時(shí)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、壓縮編制尤其是實(shí)有人員的規(guī)模就成為當(dāng)務(wù)之急。就管理成本而言，迄今為止，任何一個(gè)公共部門(mén)都無(wú)法擺脫“帕金森定律”的魔咒。現(xiàn)實(shí)中，隨著實(shí)有人員代數(shù)級(jí)數(shù)增加，公共部門(mén)內(nèi)部之間、部門(mén)彼此之間的關(guān)系數(shù)則呈幾何級(jí)數(shù)增加，產(chǎn)生常見(jiàn)的諸如公文旅行、文山會(huì)海、推諉扯皮等現(xiàn)象，這種內(nèi)部損耗帶來(lái)了無(wú)形的效率損失。在通訊高度發(fā)達(dá)的時(shí)代，公共部門(mén)人員增加以及管理效率下降的負(fù)面信息和評(píng)價(jià)會(huì)快速傳輸給普通民眾，加上其它社會(huì)不公正現(xiàn)象的存在，民眾的不滿(mǎn)情緒就會(huì)逐漸積貯并發(fā)酵，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)相當(dāng)程度的風(fēng)險(xiǎn)。這就是政治成本。正是由于經(jīng)濟(jì)成本、管理成本、政治成本的不斷增加，政府被迫循著因果鏈條找尋問(wèn)題形成的原因，從控制實(shí)有人員膨脹上著手，以期減緩壓力，提高效率，降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)。

4政府自身建設(shè)的客觀需求。機(jī)構(gòu)編制管理是政府管理的重要組成部分，理順機(jī)構(gòu)編制管理是深化行政管理體制改革、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要一環(huán)。從機(jī)構(gòu)編制管理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督與反饋等流程來(lái)看，執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)是管住機(jī)構(gòu)編制的著力點(diǎn)；從機(jī)構(gòu)編制管理的歷史和現(xiàn)狀來(lái)看，執(zhí)行與監(jiān)督領(lǐng)域是問(wèn)題的高發(fā)地帶，超編、混編、吃“空餉”、底數(shù)不清等問(wèn)題均發(fā)生在機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行與監(jiān)督階段；從創(chuàng)新空間來(lái)看，控制機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有人員增長(zhǎng)是地方政府的重要職責(zé)，執(zhí)行與監(jiān)督領(lǐng)域的創(chuàng)新在地方權(quán)限范圍內(nèi)，因而有較多的創(chuàng)新空間和自主權(quán)。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是聯(lián)系執(zhí)行和監(jiān)督的橋梁與紐帶，它把機(jī)構(gòu)、實(shí)有人員與經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、編制一一對(duì)應(yīng)起來(lái)，將機(jī)構(gòu)編制管理的重心從審批（即決策階段）向后位移，將管理觸角延伸，改變了機(jī)構(gòu)編制管理者長(zhǎng)久以來(lái)扮演的被動(dòng)角色。在法治社會(huì)尚未完全建立的情況下，在政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的模式中，這一從吏治入手加強(qiáng)政府自身建設(shè)的做法通常是積極而富有成效的。

二、機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的內(nèi)涵及實(shí)踐

機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制自產(chǎn)生以來(lái)，眾說(shuō)紛紜，褒貶不一。有人認(rèn)為，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是新瓶裝舊酒；有人認(rèn)為，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是管理方法的創(chuàng)新；有人則認(rèn)為，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域的一場(chǎng)革命。那么，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制究竟應(yīng)如何界定呢？可以從內(nèi)涵和實(shí)踐兩方面入手對(duì)其進(jìn)行剖析。

（一）內(nèi)涵

從宏觀上看，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是為了控制機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有人員膨脹、落實(shí)機(jī)構(gòu)編制管理方針政策而采取的一種核準(zhǔn)使用機(jī)構(gòu)編制的管理方法。實(shí)踐中，它以部門(mén)協(xié)調(diào)配合為前提，以《機(jī)構(gòu)編制管理證（卡）》為載體，以用編制核準(zhǔn)為基本內(nèi)容，以經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有機(jī)構(gòu)、人員名實(shí)對(duì)應(yīng)為目的。從機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的功能設(shè)計(jì)來(lái)看，它旨在達(dá)到以下幾個(gè)目標(biāo)：

1從身份管理到崗位管理。由于我國(guó)干部人事制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下形成的，因而與之相應(yīng)的“編制”一詞帶有濃厚的計(jì)劃配置色彩。實(shí)際上，編制在當(dāng)時(shí)是一種資格或身份，是否占用編制，占用什么編制，在很大程度上與一個(gè)人的身份、地位、福利待遇等緊密相連。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，財(cái)政、人事體制的改革，地方有了更多的自主權(quán)，編制之下開(kāi)始出現(xiàn)實(shí)有人員的概念，對(duì)傳統(tǒng)編制管理形成了巨大沖擊。編制數(shù)與實(shí)有人數(shù)常常無(wú)法一一對(duì)應(yīng)，在崗不在編人員、編外人員、混編人員進(jìn)入人們的視野。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的出現(xiàn)，就是因應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)有人員大于經(jīng)審批的編制數(shù)額現(xiàn)象，把管理從抽象的編制轉(zhuǎn)向具體的崗位和實(shí)有人員，以適應(yīng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)從身份管理到崗位管理的過(guò)渡。

2從割據(jù)式管理到協(xié)作式管理。以管理學(xué)的角度來(lái)看，機(jī)構(gòu)編制管理是一個(gè)包含決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等順次環(huán)節(jié)的完整流程。但是，現(xiàn)實(shí)中的機(jī)構(gòu)編制管理諸環(huán)節(jié)卻由多個(gè)部門(mén)分別行使，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)負(fù)責(zé)審批機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制的數(shù)額，組織、人事等部門(mén)負(fù)責(zé)錄用、調(diào)配、安置人員并審批人員工資，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)編制部門(mén)預(yù)算、核撥或核減工資，勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)辦理社會(huì)保障手續(xù)，紀(jì)檢、監(jiān)察、機(jī)構(gòu)編制部門(mén)共同負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的行為。各部門(mén)之間有明確的職能界定和權(quán)力劃分，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)不可能涉入組織、人事、財(cái)政等部門(mén)的具體業(yè)務(wù)，但是，這些部門(mén)卻對(duì)能否真正管住、管好機(jī)構(gòu)編制發(fā)揮了重要作用。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于財(cái)政、人事體制的限制，各部門(mén)在人員錄用、調(diào)配、安置等方面沒(méi)有多少自由裁量空間，因而，機(jī)構(gòu)、編制一旦審批下來(lái)，各部門(mén)只能照章行事。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政、人事體制的改革導(dǎo)致各地、各部門(mén)在財(cái)政和人員管理方面有了一定的自主選擇權(quán)，這給機(jī)構(gòu)、實(shí)有人員大于經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、編制創(chuàng)造了可能。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的出現(xiàn)，試圖把計(jì)劃體制下相互分割的管理方式縫補(bǔ)、連接起來(lái)，推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制管理從各自為政、畫(huà)地為牢的狀態(tài)向相互協(xié)調(diào)、彼此合作的狀態(tài)轉(zhuǎn)化。

3從階段式管理到全程管理。傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)編制管理主要集中在決策階段，即以審批方式?jīng)Q定機(jī)構(gòu)設(shè)立和編制數(shù)額，審批之后的管理相對(duì)弱化，這種管理方法可以稱(chēng)之為階段式管理。正是由于這一偏重審批階段的管理模式，使機(jī)構(gòu)編制管理流程出現(xiàn)了諸多漏洞，給超編、混編、混崗、吃“空餉”、底數(shù)不清等問(wèn)題制造了可能。在短缺經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃配置時(shí)期，政府職能較為穩(wěn)定，地方政府的自由裁量空間不大，因此，階段式管理能夠達(dá)到預(yù)期效應(yīng)。在“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)＋政府主導(dǎo)”的模式中，政府職能大為擴(kuò)展，不僅肩負(fù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重任，而且有相對(duì)較大的權(quán)限來(lái)配置政府機(jī)構(gòu)、編制。因而，仍然采用審批方式從事機(jī)構(gòu)編制管理顯然不太適應(yīng)政府權(quán)力擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的政策設(shè)計(jì)，借助《機(jī)構(gòu)編制管理證（卡）》的載體，楔入用編核準(zhǔn)程序，力圖把靜態(tài)的編制數(shù)與動(dòng)態(tài)的實(shí)有人員一一對(duì)應(yīng)。換言之，它旨在延伸管理觸角，把管理貫穿于機(jī)構(gòu)編制的審批、使用過(guò)程及結(jié)果這一完整流程中去，以全程管理替代傳統(tǒng)的階段式管理，拓展機(jī)構(gòu)編制管理的空間。

4從柔性管理到剛性管理。由于在管理環(huán)節(jié)上存在不足，機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)力實(shí)質(zhì)上在無(wú)形中被軟化、鈍化，這種管理是一種放牧式的柔性管理，缺乏力度、剛度和效度。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的設(shè)計(jì)者深刻認(rèn)識(shí)到了一次性審批的機(jī)構(gòu)、編制與動(dòng)態(tài)變化的機(jī)構(gòu)、實(shí)有人員之間構(gòu)成了激烈沖突和錯(cuò)位，地方或部門(mén)有可能利用這些沖突和錯(cuò)位做文章，在監(jiān)管不力的情況下制造超編、混編、底數(shù)不清等一系列問(wèn)題，使機(jī)構(gòu)編制管理陷入困境。因此，政策設(shè)計(jì)者期望通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新、管理方法創(chuàng)新把一次性審批的機(jī)構(gòu)、編制數(shù)與動(dòng)態(tài)變化的機(jī)構(gòu)、實(shí)有人員一一對(duì)應(yīng)起來(lái)，消除作弊者違規(guī)的可能性，同時(shí)嚴(yán)查各種違紀(jì)行為，把軟化的權(quán)力強(qiáng)硬起來(lái)，將柔性管理剛性化。

（二）實(shí)踐

近年來(lái)，針對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理過(guò)程中出現(xiàn)的超編、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、混編、混崗、吃“空餉”、底數(shù)不清等問(wèn)題，各地因時(shí)度勢(shì)、因地制宜，對(duì)實(shí)名制管理進(jìn)行了一系列探索和實(shí)踐，概括起來(lái)主要有以下三種類(lèi)型的實(shí)名制管理模式：一是以《機(jī)構(gòu)編制管理手冊(cè)》為依托的機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理模式。《機(jī)構(gòu)編制管理手冊(cè)》記錄機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、機(jī)構(gòu)規(guī)格、主要職能、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等，當(dāng)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)立、合并或撤銷(xiāo)，或者入編、出編、編制變更等情況時(shí)，相應(yīng)機(jī)構(gòu)或用人單位需到機(jī)構(gòu)編制部門(mén)辦理變更手續(xù)。全國(guó)目前大約有10多個(gè)省級(jí)行政區(qū)域?qū)嵭辛诉@一管理辦法。二是以《機(jī)構(gòu)編制管理證（卡）》為載體的機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理模式。實(shí)行這一模式的有內(nèi)蒙古、山西、四川等省級(jí)行政區(qū)域，這一管理模式進(jìn)一步明確了當(dāng)《機(jī)構(gòu)編制管理證（卡）》所列內(nèi)容發(fā)生變化時(shí)，持證單位辦理相關(guān)手續(xù)的具體流程。比如新增人員，用人單位如果不先到機(jī)構(gòu)編制部門(mén)辦理編制核準(zhǔn)和入編手續(xù)，人事部門(mén)不予審批工資，財(cái)政部門(mén)不予核撥人員經(jīng)費(fèi)和統(tǒng)發(fā)工資，勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)不予辦理社會(huì)保障等。與此同時(shí)，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)一方面加強(qiáng)日常的監(jiān)督檢查工作，另一方面，每年定期對(duì)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的《機(jī)構(gòu)編制管理證（卡）》進(jìn)行審核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問(wèn)題。三是湖北省實(shí)行的財(cái)政與編制公開(kāi)模式。建立機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督管理信息網(wǎng)，定編定崗到人，將行政事業(yè)編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員結(jié)構(gòu)、工資人員名單等在互聯(lián)網(wǎng)上公布，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。與此同時(shí)，將編制號(hào)、檔案號(hào)、身份證號(hào)鎖定在財(cái)政供養(yǎng)人員名單中，使機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督管理工作公開(kāi)透明，杜絕違規(guī)操作。

從上述三種機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理模式中，我們可以發(fā)現(xiàn)一些共同特點(diǎn)：如登記建冊(cè)，明確并規(guī)范人員入編、出編、編制變更等具體流程，建立相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，層層把關(guān)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制審批后的日常監(jiān)管等。總體上看，這些先期探索為機(jī)構(gòu)編制工作轉(zhuǎn)型開(kāi)辟了新視野，奠定了良好基礎(chǔ)。

三、透析實(shí)名制與機(jī)構(gòu)編制管理轉(zhuǎn)型

機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制自問(wèn)世以來(lái)，取得了一定成效，備受各方關(guān)注，并被寫(xiě)入國(guó)務(wù)院文件中。但是，從實(shí)踐來(lái)看，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制并非完美無(wú)暇，它也不可避免地存在一些不盡如人意之處。從問(wèn)題視角透析機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制，可以發(fā)現(xiàn)：機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制不是包治百病的萬(wàn)靈丹，歸根結(jié)底，它只是對(duì)以往的管理程序進(jìn)行了修改，同時(shí)重構(gòu)了部門(mén)協(xié)作機(jī)制。各地實(shí)踐也表明，在實(shí)施機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的過(guò)程中，仍然面臨一系列深層次問(wèn)題亟需解決。

一是職能部門(mén)之間存在權(quán)力分割的沖突。實(shí)施機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制，改變了以往的管理程序，延伸了管理權(quán)力，推動(dòng)了機(jī)構(gòu)編制、組織、人事、財(cái)政、勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)之間從各行其政、畫(huà)地為牢的狀態(tài)向配合協(xié)調(diào)、監(jiān)督制約狀態(tài)的轉(zhuǎn)化，修補(bǔ)了機(jī)構(gòu)編制管理過(guò)程中斷裂的管理鏈條。在此過(guò)程中，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)處于管理的上游位置，它通過(guò)編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核準(zhǔn)程序規(guī)范了管理過(guò)程，但也在一定程度上削弱了人事部門(mén)從事綜合計(jì)劃的職能。如果人事和機(jī)構(gòu)編制部門(mén)沒(méi)有分開(kāi)，這種矛盾還不至于表面化；倘若二者分開(kāi)單設(shè)，則沖突就會(huì)成為實(shí)施機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的攔路石。缺乏部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制將形同虛設(shè)。

二是難解編外控制人員的悖論。所謂編外控制人員，是指地方政府為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐，動(dòng)用本級(jí)財(cái)政供養(yǎng)的、不占用編制且履行社會(huì)管理或公共服務(wù)職能的人員。對(duì)這一特定人群進(jìn)行清理、規(guī)范是必要的，但是，不能簡(jiǎn)單地否定編外控制人員的合理性，更不能一刀切予以全部清除，而是要理性對(duì)待。實(shí)施機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的目的在于，將機(jī)構(gòu)、人員與經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、編制一一對(duì)應(yīng)起來(lái)，以節(jié)約財(cái)政開(kāi)支，降低行政成本。從嚴(yán)格意義上說(shuō)，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制實(shí)際上對(duì)編外控制人員沒(méi)有任何約束力，于是，機(jī)構(gòu)編制管理的“悖論”產(chǎn)生了：一方面，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制旨在管住、管好機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有人員，另一方面，卻有大量人員游離于機(jī)構(gòu)編制管理之外。這是實(shí)施機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制過(guò)程中迫切需要重新慎重思考的新課題，是對(duì)傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制管理的新挑戰(zhàn)。

三是拘泥于機(jī)構(gòu)編制的狹隘視角，容易走入舍本逐末的歧途。從管理學(xué)的視角看，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的制度安排主要是通過(guò)程序設(shè)計(jì)和管理流程變化控制機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有人員的不合理增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。在很大程度上，實(shí)施機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的目的在于控制機(jī)構(gòu)編制膨脹，減輕國(guó)家財(cái)政壓力，降低行政成本。這一目標(biāo)定位——精簡(jiǎn)、控制，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和高度集權(quán)體制下的機(jī)構(gòu)編制管理一脈相承，沒(méi)有跳出就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)、就編制論編制的傳統(tǒng)思維定式。顯然，這與我們建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府、責(zé)任政府、效能政府的現(xiàn)實(shí)需求存在一定差距。如果止步于精簡(jiǎn)、控制的目標(biāo)定位，而不拓展和深化機(jī)構(gòu)編制管理的領(lǐng)域，僅僅管住機(jī)構(gòu)編制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變遷的需要、改革與發(fā)展的需要。沿此路徑走下去，可能最初尚能取得一些成績(jī)，但最終會(huì)被鎖定在無(wú)效率甚至負(fù)效率的狀態(tài)之中。

四是無(wú)法有效回應(yīng)科學(xué)配置執(zhí)政資源的客觀需求。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是對(duì)已審批的機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有人員進(jìn)行嚴(yán)格控制和規(guī)范管理，并不涉及審批行為本身。但是，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展步伐，現(xiàn)實(shí)已不再滿(mǎn)足于嚴(yán)格控制和規(guī)范管理，而是呼喚機(jī)構(gòu)編制管理能科學(xué)配置執(zhí)政資源。這就牽涉到如何明晰政府各部門(mén)的職能，怎樣界定部門(mén)相互之間的責(zé)任、權(quán)力和利益，如何科學(xué)、合理地確定不同地區(qū)和部門(mén)的編制總量、結(jié)構(gòu)，如何隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)控等等。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的著力點(diǎn)重在嚴(yán)格控制和規(guī)范管理上，是向管理的下游拓展空間，而不是積極改造機(jī)構(gòu)編制審批的源頭，因此，它只能從事后管理出發(fā)進(jìn)行部分修補(bǔ)，不可能對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理進(jìn)行根本性重構(gòu)。換言之，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是一項(xiàng)基礎(chǔ)工程，但如果僅僅滿(mǎn)足于基礎(chǔ)的構(gòu)建而忽略質(zhì)的提升，終究無(wú)法完成機(jī)構(gòu)編制管理在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的轉(zhuǎn)型。

從實(shí)踐來(lái)看，實(shí)施機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制，是為了努力適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下機(jī)構(gòu)編制管理面臨的新情況和新形勢(shì)，而以上問(wèn)題視角的分析也表明，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制其實(shí)只是機(jī)構(gòu)編制管理轉(zhuǎn)型的前奏，它通過(guò)構(gòu)建一個(gè)新的協(xié)作機(jī)制，為整個(gè)體制轉(zhuǎn)換準(zhǔn)備了必要條件。實(shí)名制的根本目的在于管住底線(xiàn)——現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)、編制和人員按既定規(guī)則運(yùn)行，而不是追求理想境界——科學(xué)配置執(zhí)政資源。鑒于此，在實(shí)施機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的基礎(chǔ)上，我們尚需進(jìn)一步重理機(jī)構(gòu)編制管理，以完成其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的自我改造與轉(zhuǎn)型。具體來(lái)說(shuō)，其轉(zhuǎn)型路徑可從如下幾方面進(jìn)行定位：

1從模糊行政控制向總量動(dòng)態(tài)控制拓展。模糊行政控制是傳統(tǒng)編制管理方式，它一方面表明機(jī)構(gòu)編制缺乏系統(tǒng)、科學(xué)、合理的界定標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有一個(gè)明確的總體限量，是模糊的、不明晰的；另一方面，它具有強(qiáng)烈的政府干預(yù)色彩，即所有機(jī)構(gòu)、編制的產(chǎn)生、變更和撤銷(xiāo)都是政府意志的體現(xiàn)。與之相反，總量動(dòng)態(tài)控制是指機(jī)構(gòu)編制既有一套完備的、科學(xué)的、合理的配置依據(jù)和程序，又有一個(gè)總體額度，而且還能根據(jù)情況變化適當(dāng)增減，動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)構(gòu)、編制的具體構(gòu)成。相比之下，后者顯然更加契合我國(guó)目前正在進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型。換言之，實(shí)行總量動(dòng)態(tài)控制勢(shì)在必行。

向總量動(dòng)態(tài)控制拓展包含兩個(gè)層面的內(nèi)涵：一是機(jī)構(gòu)編制實(shí)行總量管理；二是對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭?dòng)態(tài)調(diào)控。就總量管理而言，首先應(yīng)確定選擇哪幾個(gè)因素作為生成機(jī)構(gòu)編制總量的依據(jù)。根據(jù)我國(guó)國(guó)情和管理實(shí)踐，行政編制總量事關(guān)公共權(quán)力的運(yùn)行及成效，因此要優(yōu)先考慮國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值或地區(qū)生產(chǎn)總值、人口、財(cái)政收入、面積、行政區(qū)劃等因素，要按先后順序、有比例確定一個(gè)綜合系數(shù)以配置全國(guó)和各地的行政編制總量；事業(yè)編制具有一定的靈活性，既受制于事業(yè)自身的發(fā)展，又與地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平緊密相關(guān)，因此，可以?xún)?yōu)先考慮財(cái)政收入、人口、面積以及事業(yè)發(fā)展的需要等因素，以確定符合各地實(shí)情的事業(yè)編制總量。就動(dòng)態(tài)調(diào)控而言，機(jī)構(gòu)、編制的總量不能全國(guó)一刀切，搞絕對(duì)平均，應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度區(qū)別對(duì)待，對(duì)不同時(shí)期的機(jī)構(gòu)在編制總量配置上要體現(xiàn)其職、責(zé)、權(quán)的變動(dòng)情況。在總量管理的前提下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和職能變化狀況，對(duì)需要弱化或取消職能的機(jī)構(gòu)，要穩(wěn)步減少編制甚至撤銷(xiāo)機(jī)構(gòu)；對(duì)需要強(qiáng)化或新增職能的機(jī)構(gòu)，要在總量控制范圍內(nèi)適當(dāng)增加編制，整合資源，挖掘潛力。換言之，動(dòng)態(tài)調(diào)控意味著在市場(chǎng)化、國(guó)際一體化的大背景下不斷調(diào)適，找到最適合的機(jī)構(gòu)編制規(guī)模。

2從收放循環(huán)向結(jié)構(gòu)調(diào)整拓展。由于缺乏行之有效的經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，機(jī)構(gòu)編制管理主要依賴(lài)行政手段進(jìn)行政策性調(diào)控，因此，以往的機(jī)構(gòu)編制管理常常隨政策變化走入“一收就死、一放就亂”的循環(huán)之路。現(xiàn)實(shí)操作中，“收”意味著對(duì)機(jī)構(gòu)編制實(shí)行嚴(yán)格的凍結(jié)，不管是缺編還是超編，一視同仁。客觀地看，它對(duì)超編機(jī)構(gòu)是合理的，但對(duì)缺編機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，由于一些合理的機(jī)構(gòu)編制需求遭到行政調(diào)控遏制，使政府應(yīng)有的職能難以正常發(fā)揮，造成政府缺位的種種不良后果。“放”則是指由于對(duì)超編、混編、“吃空餉”等弊病缺乏有效治理手段，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有人員短期內(nèi)急劇膨脹并超過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的承受能力，增加政府運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)成本、管理成本和政治成本。收放循環(huán)的直接影響就是，機(jī)構(gòu)編制陷入“膨脹—精簡(jiǎn)—再膨脹—再精簡(jiǎn)”的輪回而無(wú)法解套。從某種意義上說(shuō)，這種輪回現(xiàn)象實(shí)質(zhì)上是傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制管理合邏輯的自然延伸與結(jié)果。

向結(jié)構(gòu)調(diào)整拓展，就是要努力跳出“一收就死、一放就亂”的循環(huán)，注重職能設(shè)定的合理性、機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性、編制配備的合理性、政府運(yùn)行的協(xié)調(diào)性，推動(dòng)政府人力資源最大限度地挖掘和釋放自身潛能。換言之，對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，意味著對(duì)諸如“收”、“放”等政府管理行為進(jìn)行根本改造，構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段為主體的全新管理機(jī)制，以程序化的、可預(yù)期的、穩(wěn)定的管理方法取代運(yùn)動(dòng)式的、不定期的、大起大落的管理方法，優(yōu)化行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，穩(wěn)步推動(dòng)國(guó)家政權(quán)建設(shè)進(jìn)程。

3從經(jīng)驗(yàn)管理向科學(xué)管理拓展。機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)自成立到現(xiàn)在，既缺乏一部權(quán)威系統(tǒng)的法律，也缺乏一套成熟完善的制度。因此，在很多情況下，機(jī)構(gòu)編制管理依靠的是以往的經(jīng)驗(yàn)積累和慣例對(duì)照，沒(méi)有一個(gè)科學(xué)的工作定位。這種管理的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形式就是粗放式管理。眾所周知，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速變遷的轉(zhuǎn)型期，粗放式管理容易導(dǎo)致錯(cuò)誤的判斷，提高管理成本，降低管理績(jī)效。

從經(jīng)驗(yàn)管理向科學(xué)管理拓展，就是要建立一套系統(tǒng)、權(quán)威、完善的規(guī)則體系，確保編制管理有法可依，有制可循。目前，最迫切需要解決的有三個(gè)問(wèn)題：一是把“編制就是法律”現(xiàn)實(shí)化，使機(jī)構(gòu)編制管理走出人治的困境，走上依法管理、依制運(yùn)行的軌道。二是要向標(biāo)準(zhǔn)管理轉(zhuǎn)變，根據(jù)部門(mén)職責(zé)、法定權(quán)限、工作方式等規(guī)定，抽象、提煉出核定機(jī)構(gòu)、編制的客觀要素，使機(jī)構(gòu)、編制配備有確定的、量化的標(biāo)準(zhǔn)可供參考。三是要盡快建立一套科學(xué)系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，考核“三定”內(nèi)容是否落到實(shí)處，機(jī)構(gòu)內(nèi)部、機(jī)構(gòu)彼此之間是否協(xié)調(diào)，人力資源是否發(fā)揮了最大效用等。總而言之，就是要以科學(xué)化的手段推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制管理從無(wú)形向有形轉(zhuǎn)變，從主觀判定向客觀判斷轉(zhuǎn)變。

4從靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理拓展。我們現(xiàn)在的機(jī)構(gòu)編制管理是在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架下形成的，受其影響，機(jī)構(gòu)編制管理習(xí)慣于以審批為載體的計(jì)劃配置方式，習(xí)慣于按部就班，而疏于正視不斷變化的新情況和新問(wèn)題。例如，1952年國(guó)家下發(fā)的關(guān)于嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知，到現(xiàn)在為止，其思路、提法甚至表述和過(guò)去基本沒(méi)有什么變化。這表明，現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)編制管理沒(méi)有從根本上跳出形而上的思維，視野狹小，行為固化。

從管理學(xué)的角度來(lái)看，管理是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，管理環(huán)境和管理對(duì)象始終處于不確定性狀態(tài)，只有采取動(dòng)態(tài)的循環(huán)往復(fù)式管理，使管理行為滲透到機(jī)構(gòu)編制工作的每一個(gè)細(xì)小環(huán)節(jié)，才有可能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。從總體上看，機(jī)構(gòu)編制管理雖然處于源頭位置，但其自身的能力和資源有限，需要組織、人事、財(cái)政、勞動(dòng)和社會(huì)保障等相關(guān)部門(mén)隨后拿起管理的接力棒以完成整個(gè)管理過(guò)程。換言之，它亟需在相關(guān)部門(mén)之間真正構(gòu)建一個(gè)協(xié)調(diào)配合、資源共享的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，而不是相互爭(zhēng)權(quán)、彼此沖突的耗散機(jī)制。從微觀層面看，機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)內(nèi)部也需要建立并完善一套包含申請(qǐng)、審批、核準(zhǔn)、公示、督查、處理、反饋等順次遞進(jìn)的管理流程，讓管理無(wú)處不在，切實(shí)管住、管好并用活國(guó)家有限的執(zhí)政資源。