堅持依法行政化解行政爭議建設和諧城管
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黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，第一次鮮明地提出和闡述了“構建社會主義和諧社會”的科學命題。*年2月19日，同志在中共中央舉辦的“提高構建社會主義和諧社會能力”專題研討班開班式上指出，“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”黨的十六屆六中全會把“民主法制的更加完善、依法治國方略的全面落實、人民權益得到尊重保障”作為2020年構建社會主義和諧社會的九大目標任務之首。這表明依法行政已經成為構建社會主義和諧社會的重要基礎和保障。實踐證明，依法行政，則政令暢通、社會和諧；違法行政，則不僅容易滋生腐敗，而且容易損害公民的合法權益，引發社會矛盾。實現社會和諧，雖然始終是人類追求的社會理想，但在不同歷史時期、不同層面、不同部門和諧社會的本質和內涵存在著不同差異。
一、依法行政是和諧社會的基本要求
依法行政對構建和諧社會的意義，不僅需要從依法行政在法治國家建設中的特殊地位來理解，而且需要從政府在現代社會中的地位來認識。
(一)和諧社會首先是法治社會。法治是構建和諧社會的前提和保障。嚴格按照法律規定的途徑和方式從事活動，管理國家事務、管理經濟、社會事務，保證國家各項工作依法進行。逐步實現社會主義民主的制度化、法治化，這是構建和諧社會的必然要求，沒有健全的法律制度，沒有公民法治素質的提高，沒有依法辦事的落實，就不可能保證社會主義市場經濟的順利發展，就不可能維護正常的社會秩序，人民群眾就不可能安居樂業，和諧社會建設就無從談起。而政府守法，政府嚴格依法行政，是法治國家的核心和關鍵，政府在構建社會主義和諧社會的進程中責任重大，能否依法行政關系著社會主義和諧社會能否順利建立
（二）和諧社會要求法律面前人人平等。我國憲法早就提出：在法律面前人人平等。但事實上，在走向法治進程中，要求公民或者百姓守法總是相對容易的，而要求官員和政府守法卻相對要難，因為當權者手中本身就有權力。綜觀世界法律發展史，整個行政法在20世紀尤其是第一次世界大戰后才有比較迅猛的發展。一位法國學者將這一現象概括為“公法的脆弱性”（注一）。不過，正因為其艱難才更顯示了其意義的重大。一個國家、一個社會能不能走向法治，能不能實現全社會泰法、守法。能不能達到和諧，固然要求公民守法，但更重要的是政府首先守法。普通百姓必須守法。政府和官員可以不守法，造成了官民不平等，破壞了法律的平等性，這本身就是對法治的背離；執法者不守法，不嚴格執法，縱容某些違法，這必然造成了普通百姓之間的不平等，降低了法律在公民中的尊嚴和權威，破壞了法治的統一性。因而，政府不守法損壞的不僅僅是行政法治而是整個法治。
在現代社會中，政府是公共管理和公共服務的提供者，其權力涉及經濟、政治、文化等各個領域。行政機關能否正確行使行政權直接關系到人民群眾的合法權益能否得到依法保護，直接關系到社會關系是否和諧。
（一）機制不完善產生執法爭議。城管執法是城市管理機關依法采取直接影響公民的權利與義務，以及對公民行使權利、履行義務進行監督檢查的行為，其產生的法律效果對公民的影響非常大。過去在城市管理實務中，曾長期存在“七八頂大蓋帽圍著一個破草帽”等多頭執法、重復處罰現象，但在《行政處罰法》和國家統一部署實施相對集中行使行政處罰權的綜合執法改革之后，已有明顯改觀。但是，“七八頂大蓋帽變為一頂大蓋帽”之后，街頭執法職能相對集中，權力也有所集中，矛盾也就相應集中，腐敗也會跟蹤而至，而相應的新監督機制和責任機制尚未完備地建立起來。隨著經濟、科技與社會發展，新建立起來的集中型城管執法模式在實務中出現一些新情況、新做法、新問題并引起了很大爭議，小則爭執雙方發生口角沖突，大則雙方都有傷亡。諸如石家莊城管執法隊員群體圍毆追打無照進行三輪車客運服務的六旬老人；北京西城區城管執法人員被執法對象咬傷手臂；北京海淀區城管執法分隊干部李志強執法時遭遇流動商販暴力抗法被刺身亡等等，更有甚者是知法犯法，執法人員之間相互斗毆，就如深圳某街道城管執法隊員群體侮辱毆打市城管執法隊員等，如此多的城管執法機構陷入與城管執法相對方的民眾尖銳對立的爭議案（事）例表明，我國城管執法以及整個行政管理和行政法制在轉型發展中面臨許多突出矛盾，需要高度重視和認真解決。
（二）創新工作方法，化解執法爭議。誠然，城管執法的問題和矛盾比較多、比較大，但歸根到底是城管執法體制不順、工作方法落后。諸如城管執法依據不足（大部分《條例》）、城管執法權限不明（權力過大和不足的情況都存在）、且城管執法手段單一、城管執法程序不嚴、城管執法暴力傾向、城管執法責任脫節、城管執法經費匱乏、城管執法隊伍紀律不強、城管執法理念滯后、城管執法環境不佳等等問題和矛盾非常尖銳突出，可謂“心有余而力不足”、“辛辛苦苦不落好”，造成了城管執法機關與行政相對人的緊張關系，大大損害了人民群眾的利益和人民政府的形象，制約了推進依法行政、建設法治政府的進程。減少執法爭議，創新工作方法“要充分發揮行政規劃、行政指導、行政合同等方式的作用”（注二）。這是行政方法創新發展的重要內容，是風險小、成本低、操作簡便、效果明顯的提高行政管理水平的可靠路徑。在全面推進依法行政的過程中，城管執法機關和執法人員要積極探索新型適用且符合法律規定和法治精神的城管執法方式，除繼續依法采用行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制等傳統的強制性管理方式以外，還應積極探索、靈活采用行政指導、行政合同、行政獎勵、行政資助、說服教育等非強制性的人性化管理方式，學會剛柔并用，管服結合。這符合當代行政管理法治化、民主化的世界潮流，有利于構建我國社會主義和諧社會。
三、建立健全解決行政爭議機制
和諧社會絕不是一個沒有糾紛、沒有矛盾的社會。而是一個擁有有效合理的糾紛解決機制、有能力解決和化解各類沖突，并由此實現公平正義的社會。在任何國家、任何時代，社會糾紛是普遍存在的。存在糾紛并不可怕，重要的是如何使這些糾紛能夠得到及時、公正地解決。如果社會糾紛得不到及時、公正的解決，將使受害者喪失對社會公正的期待，甚至演化為惡性事件，最終影響社會的和諧穩定。制度化的、有效的糾紛解決機制是法治國家的重要內容，是構筑和諧社會的必要條件。我國當前處在社會轉軌時期，社會矛盾更加復雜，更加突出，完善各種糾紛的解決機制就更加迫切。
（一）建立完善綜合執法體系。“要完善‘大調解’機制，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態。要拓寬社情民意表達渠道，健全信訪工作責任制，建立黨和政府主導的維護群眾權益機制，把群眾利益訴求納入制度化、規范化、法制化軌道”（注三）。當前城管糾紛呈現出明顯的時代特點，如城市管理法律規定少，大部分都是條例，而且城管涉及點多、線長、面廣，面對的是弱勢群體等。由于執法違法而引發的糾紛，往往涉及多個部門，解決的難度更大。處理的好，可以化解矛盾，處理的不好就極易產生行政爭議，成為影響社會和諧穩定的嚴重隱患。例如，在*年春節以后，東海縣城中心商業區城區主干道路和平中路與東海南路交匯段，蘭州拉面館經營戶就將爐子、桌子、泔水桶放在店外占道經營，拉面廚具擺放店外，百貨商場沿街設攤燒烤，煙熏火燎，嚴重污染周邊環境，并經常欺侮附近經營戶，已致其周邊數家經營戶不能正常營業而關門走人，這群人占道設攤、強買強賣，既影響市容，又妨礙交通、治安秩序。周邊商家和市民群眾反映強烈，“110”指揮中心和城管行政執法部門每天都要接到幾起對這伙人的投訴。在多次教育、勸說無效的情況下，東海縣城市管理局組織力量于4月至6月間對這伙藏族、回族、新疆攤販進行了4次集中清理整治，曾二十多次口頭通知，四次下達整改通知書，蘭州拉面館經營戶等非但不服從管理，而且拒簽送達的整改通知書，并且謾罵、侮辱前去送達通知書的城管執法隊員。在整治過程中，這伙人依仗自己是少數民族的特殊身份不服從管理，謾罵執法人員。東西(暫扣爐灶4臺、管制刀具11把)被依法暫扣后，這些人員糾集同伙，多次聚集在城管執法部門門口，索要暫扣物品，并對執法隊員進行言語挑釁，甚至有個別人手持藏刀、拿著鐵棍威脅執法隊員人身安全。為此，東海縣城市管理局積極與公安、民族宗教管理部門等進行協商，即時聽證，并對其采取說服教育。多部門的綜合執法，終于使這伙人認識到自己的行為違章，成功地化解了群體性少數民族亂設攤與城管執法產生的爭議。
（二）加大改革力度，創優服務環境。城管作為城市管理的一分子。在老百姓看來，城管是代表政府行使公共管理權力的，換句話來說，就是官派來的。從這層意義上講，城管成為市民觀察執法隊伍的一個窗口。近年來，我縣積極推進城市管理體制改革，實行道路清掃保潔權拍賣、園林綠化市場化運作等，城市管理水平有了很大的提高。但我們必須清醒地看到，我縣城市管理體制改革還是初步的、不系統的，許多深層次的矛盾亟待解決。一是從政府的社會管理和公共服務職能上看，職能部門人手缺少但承擔了大量的管理工作，造成城市管理責權不統一，基層基礎工作薄弱，基層管理難以落到實處。同時，社會管理與公共服務體系建設緩慢，市場配置資源的基礎性作用沒有得到充分發揮，社會組織的發展空間也明顯不足。二是從城市綜合監管執法方式上看，相對集中行政處罰尚未實施，職能部門之間的管理范圍和執法權限劃分不科學，部門職能交叉，權責不清，任務不明，管理分散、各自為政，缺乏協調配合，往往造成多頭執法、重復執法，“不作為”與“亂作為”現象并存，既影響城市管理的效能和效果，又削弱了城市管理的權威性。三是從社區民主政治建設上看，社區居委會民主自治功能較弱，社區服務發育不夠，居民對社區的認同感不夠高，參與社區建設的積極性還沒有充分發揮出來，城管工作與社區工作在銜接上缺乏規范化制度和穩定機制。
城管執法主體在城管執法過程中應當尊重和保障人權，注重保護公民的合法權益，堅持以人為本、文明執法、取信于民。良好的法制要靠人去推行，推進依法行政必須提高行政公務人員的依法行政能力，提高依法行政能力的關鍵是大力促使行政公務人員普遍樹立起現代行政法治觀念。俗話說：人們的觀念就是人們的眼鏡，戴怎樣的眼鏡就看到怎樣的世界，只有轉變觀念才能更好地認識新事物。在深入推進綜合執法改革進程中需要進一步統一思想，消除認識上的各種誤區，普遍樹立現代行政法治觀念，形成更大范圍、更高程度的共識，這是行政法制良好運行的前提。城管執法人員必須樹立以人為本的科學發展觀和民主法治觀。具體來說包括尊重人權、依法行政、科學執法、服務公開、誠實守信、程序合法、接受監督等現代行政法治觀念，這是改善城管執法、推進依法行政、構建和諧城管的應有之義。
四、把握時代特征，實現城管和諧發展
和諧關系全社會。在大力建設社會主義民主與法制的今天，堅持依法行政，社會呼喚文明執法，執法部門文明執法，已成了構建和諧社會的一個共識。“建立健全行政問責制，提高政府執行力和公正力”（注四）。這就要求城管行政執法機關在執法的全過程中，必須把嚴格執法與文明服務有機地統一起來。畢竟處罰只是手段，不是目的，只有管理相對人認識錯誤、改正錯誤，并知法、守法，才能達到城管執法對管理相對人的有效管理的最終目的。
城市管理要上新臺階、上新水平，也應改變過去的一些工作思路，打破原有的城市管理小范疇，把握時代特征，要立足“三個延伸”，擴大管理范圍。一是城市管理要由中心區向城鄉結合部延伸。隨著城市的拓展，城市管理工作要貫徹屬地化管理原則，實現“衛生無死角，管理無空白，責任無縫隙，考核無盲區”（注五），切實提高城市管理整體水平。二是城市管理要由城鄉結合部逐步向城郊延伸。隨著城區發展規模的不斷加快，城市管理的范圍要由城鄉結合部逐步向城郊延伸。三是城市管理要由主次干道向小街小巷延伸。小街小巷的衛生清掃等管理責任要落實到社區居委會，層層管市容，爭創垃圾管理、環境整潔優美示范社區，最終實現城市的每一角落都無臟、亂、差的容身之地，把城市管理工作做大、做優、做特、做強。實現建設與管理的協調發展，市容與繁榮相統一，最終實現城管和諧、社會和諧。
