水利工程管理體制改革意見
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為加快建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的水利工程管理體制,保證水利工程安全運行,充分發(fā)揮水利工程效益,促進水資源的可持續(xù)利用,保障國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,國務院辦公廳轉發(fā)了《國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》(國辦發(fā)〔*〕45號),現(xiàn)結合我省實際,就水利工程管理體制改革(以下簡稱水管體制改革)提出以下實施意見。
一、水管體制改革的必要性和緊迫性
新中國成立以來,我省興建了一大批水利工程,初步建成了防洪、灌溉、供水、發(fā)電、排澇等水利工程體系,為全省經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力的水資源利用和防洪安全保障。但是,水利工程管理中存在的管理體制不順、職能不清、權責不明,管理單位事企不分、機制不活、管理粗放,運行管理和維修養(yǎng)護經(jīng)費不足,水價偏低,計收不力等問題導致了大量水利工程老化失修,積病成險,效益衰減,嚴重地影響了水利工程的安全運行,影響了經(jīng)濟社會的發(fā)展。水利工程是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎設施,為了適應經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展,必須加快推進我省水管體制改革。
二、水管體制改革的原則和目標
(一)指導思想和原則。
堅持解放思想,實事求是,與時俱進,按照社會主義市場經(jīng)濟的要求,建立和完善科學合理的水利工程管理體制和符合社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的水利工程良性運行機制。實施水管體制改革必須正確處理社會效益與經(jīng)濟效益的關系,水利工程建設與管理的關系,改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關系,近期目標與長遠發(fā)展的關系。
(二)目標和任務。
通過改革,力爭在3至5年內,初步建立起符合我省省情、水情、充滿生機與活力的水利工程管理體制和運行機制。建立和完善職能清晰、權責明確的水利工程管理體制;建立管理科學、運營規(guī)范的水管單位運行機制;建立專業(yè)化、市場化和社會化的水利工程維修養(yǎng)護體系;加大水價改革力度和建立有效的水費計收方式;建立規(guī)范的資金投入、使用、管理與監(jiān)督機制;建立保障有力、配套完善的政策、法規(guī)、規(guī)章支撐體系。
三、水管體制改革的范圍
本省范圍內已建成和在建的各類水利工程均屬于此次水管體制改革范圍。
四、水管體制改革的主要內容和措施
(一)明確權責,規(guī)范管理。
1.我省水利工程實行樞紐與灌區(qū)統(tǒng)一管理和按工程類型、行政區(qū)劃分級管理。水行政主管部門對行政轄區(qū)內的各類水利工程負有行業(yè)管理責任,負責監(jiān)督檢查和指導水利工程的管理養(yǎng)護和安全運行,并對直接管理的水利工程負有監(jiān)督資金使用、資產(chǎn)管理、安全運行和人事管理責任。國家投資興建的跨地(州、市)行政區(qū)劃的大、中型水利工程由省水行政主管部門直接管理。國家投資興建的中型及跨縣(市、區(qū))行政區(qū)劃的小(1)型水利工程,由地(州、市)水行政主管部門直接管理,也可授權縣(市、區(qū))水行政主管部門管理。國家投資興建的小(1)型及跨鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政區(qū)劃的小(2)型水利工程,由工程所在縣(市、區(qū))水行政主管部門直接管理。位于城市(鎮(zhèn))上游位置特別重要的水庫,由水行政主管部門商同級財政、發(fā)展改革、編制等部門同意后,也可提高一級管理。原屬集體管理的小(2)型水利工程,由工程所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府水利站負責管理,或由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府明確工程所在地村及村民組或受益戶聯(lián)合體(或用水者協(xié)會等集體組織)負責管理并明確專人負責。個體投資修建的小型水利工程(含1至10萬立方米的山塘),應接受當?shù)剜l(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府水利站的業(yè)務指導,其安全運行管理必須明確專人負責。
2.完善責任追究制度。按照分級管理原則,省、地(州、市)、縣(市、區(qū))水行政主管部門直接管理的水利工程出現(xiàn)安全事故的,依法追究水管單位、水行政主管部門和當?shù)卣嘘P負責人的責任。其他行業(yè)管理的水庫工程,運行管理、安全鑒定、調度運用等須遵循國家頒布的有關規(guī)定及行業(yè)強制性標準;水庫的調度運用方案經(jīng)主管部門批準,在當?shù)乜h級以上水行政主管部門備案,并服從防汛指揮機構的統(tǒng)一指揮,工程出現(xiàn)安全事故的,依法追究工程管理單位、主管部門、當?shù)卣嘘P負責人的責任。集體和個體管理的水利工程出現(xiàn)安全事故的,依法追究縣(市、區(qū))水行政主管部門、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利站的技術指導者、管理責任人和當?shù)剜l(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府有關負責人的責任。
(二)劃分水管單位類別和性質,嚴格定編定崗。
1.根據(jù)水管單位承擔的任務和收益情況,將水管單位分為純公益性、準公益性和經(jīng)營性三類:第一類,承擔防洪、排澇等水利工程的管理、運行和維護任務,以社會效益為主的水管單位,稱為純公益性水管單位,定性為全額撥款事業(yè)單位。第二類,既承擔防洪、排澇等公益性任務,又兼有城鎮(zhèn)供水、水力發(fā)電等經(jīng)營性功能的水利工程的管理、運行和維護任務的水管單位,稱為準公益性水管單位。準公益性水管單位依其收支情況確定性質:前三年水管單位收入低于按標準核定支出30%(含30%)的,定性為由財政全額撥款或差額撥款的事業(yè)單位;前三年水管單位收入大于按標準核定支出的30%,小于100%的,定性為由財政實行差額撥款的事業(yè)單位;前三年水管單位收入等于及大于按標準核定支出的100%的,定性為自收自支事業(yè)單位;具備條件的,定性為企業(yè)。目前已轉制為企業(yè)的,維持企業(yè)性質不變。第三類,承擔城鎮(zhèn)供水、水力發(fā)電等水利工程的管理、運行和維護任務的水管單位,稱為經(jīng)營性水管單位,定性為企業(yè)。
水管單位的性質具體由各級機構編制部門會同同級財政和水行政主管部門按上述原則確定。
2.嚴格定編定崗。事業(yè)性質的水管單位,其機構編制由機構編制部門會同同級財政部門和水行政主管部門,根據(jù)國家《水利工程管理單位定崗標準》和《*省中小型水利工程管理單位編制定員參考標準》(見附表),結合當?shù)貙嶋H共同核定。
(三)全面推進水管單位改革,建立良性運行機制,嚴格資產(chǎn)管理。
1.根據(jù)水管單位的性質,分類推進水管單位人事、勞動、分配、職稱等相關制度改革。事業(yè)性質的水管單位,參照《省人民政府辦公廳轉發(fā)省人事廳關于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見的通知》(黔府辦發(fā)[2003]73號)文件精神,科學設置內部機構,引入競爭機制,全面推行全員聘用制度,實行競爭上崗,并建立嚴格的目標責任績效考核制度;水管單位負責人可通過競崗、任命、聘用等方式產(chǎn)生,按干部管理權限和有關程序規(guī)定任用,并定期考評。事業(yè)性質的水管單位,執(zhí)行國家統(tǒng)一的事業(yè)單位工資制度,同時鼓勵在國家政策指導下,探索符合市場經(jīng)濟規(guī)律、靈活多樣的分配機制,把職工收入與工作責任和績效緊密結合起來。企業(yè)性質的水管單位,要按照產(chǎn)權清晰、權責明確、事企分開、管理科學的原則建立現(xiàn)代企業(yè)制度,實行企業(yè)法人負責制,做到自主經(jīng)營,自我約束,自負盈虧,自我發(fā)展,其主要負責人由企業(yè)董事會或直接管理的主管部門依照有關規(guī)定聘任,并簽訂任期責任目標;職工由單位擇優(yōu)聘用,并依法實行勞動合同制。積極推行以崗位工資為主的工資制度,明確職責,以崗定薪,合理拉開各類人員收入差距,對專業(yè)拔尖人才,可實行技術要素、貢獻大小參與分配。
2.規(guī)范水管單位的經(jīng)營活動,嚴格資產(chǎn)管理。純公益性全額撥款水管單位,在核定的財政資金到位的情況下,原則上不得興辦與水利工程無關的多種經(jīng)營項目,已經(jīng)興辦的,要限期脫鉤。準公益性水管單位要在科學劃分公益性和經(jīng)營性資產(chǎn)的基礎上,對內部承擔防洪、排澇等公益職能和承擔城鎮(zhèn)供水、水力發(fā)電及多種經(jīng)營職能進行人財物的嚴格劃分,將承擔經(jīng)營職能的部門轉制為下屬企業(yè),做到事企分開、財務獨立核算。原則上鼓勵準公益性的差額撥款、自收自支水管單位和經(jīng)營性水管單位圍繞與水利工程相關的項目大力開展投資經(jīng)營活動。改革國有水利資產(chǎn)管理體制,加強水利資產(chǎn)管理,明確國有資產(chǎn)出資人代表,積極培育具有一定規(guī)模的國有或國有控股的企業(yè)集團,投資和運營水利經(jīng)營性項目,承擔國有水利資產(chǎn)的保值增值責任。
(四)積極推行管養(yǎng)分離。
水管單位要積極推進水利工程管理和維修養(yǎng)護分離,精簡管理機構人員,提高養(yǎng)護水平,降低運行成本。在對水管單位科學定崗和合理核定人員編制的基礎上,從水管單位剝離或分流出來的維修養(yǎng)護人員,具備條件的可以獨立組建維修養(yǎng)護企業(yè),也可以以縣(市、區(qū))、地(州、市)或省為單位聯(lián)合組建專業(yè)化的維修養(yǎng)護企業(yè),以后逐步通過招標方式擇優(yōu)確定維修養(yǎng)護隊伍。為保證水利工程管養(yǎng)分離的順利實施,各級財政部門要盡力保證經(jīng)核定的水利工程維修養(yǎng)護資金足額到位。各級水行政主管部門要加快培育發(fā)展一批具備水利工程維修養(yǎng)護企業(yè)資質的維修養(yǎng)護企業(yè)。各級政府和有關部門都要努力創(chuàng)造條件,培育維修養(yǎng)護市場主體,規(guī)范維修養(yǎng)護市場環(huán)境。
(五)加大水價改革力度,強化水費計收管理。
1.各級價格、水行政主管部門和水管單位要加大水價改革力度,繼續(xù)認真執(zhí)行《*省水利工程供水價格核定和水費計收管理辦法》(*年*省人民政府令第46號)和《*省水利工程供水價格核定和水費計收管理辦法實施細則》(黔價工農(nóng)[*]188號),逐步理順水價,確保水價改革的順利推進。
2.強化水費計收管理。供水單位要依法與用水戶簽訂供用水合同,規(guī)范雙方的權利、義務和責任。改進農(nóng)業(yè)供水設施,有條件的逐步推廣計量用水。積極培育和推行農(nóng)民用水合作組織,改進收費辦法,減少收費環(huán)節(jié),提高水費收繳率。嚴格禁止鄉(xiāng)村兩級在代收水費中任意加碼和截流。
(六)規(guī)范財政支付范圍和方式,嚴格資金管理。
1.根據(jù)水管單位的類別和性質,實行不同的財政支付辦法。純公益性事業(yè)性質的水管單位,其編制內在職人員經(jīng)費、離退休人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等基本支出由同級財政負擔。工程日常維修養(yǎng)護經(jīng)費在同級水利工程維修養(yǎng)護歲修資金中列支。工程更新改造費用納入基本建設投資計劃,由發(fā)展改革部門在非經(jīng)營性資金中安排。事業(yè)性質的準公益性水管單位,其編制內承擔公益性任務的在職人員經(jīng)費、離退休人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等基本支出及公益性部分的工程日常維修養(yǎng)護經(jīng)費等項支出,由同級財政負擔;更新改造費用納入基本建設投資計劃,由發(fā)展改革部門在非經(jīng)營性資金中安排。經(jīng)營性部分的工程日常維修養(yǎng)護經(jīng)費由企業(yè)負擔,更新改造費用在折舊資金中列支,不足部分納入基本建設投資計劃,由發(fā)展改革部門在非經(jīng)營性資金中安排;事業(yè)性質的準公益性水管單位的經(jīng)營性資產(chǎn)收益和其它投資收益要納入單位的經(jīng)費預算,各級水行政主管部門要及時向同級財政部門報告該類水管單位各種收益變化情況,以便適時調整財政補給額度。水利工程日常維修養(yǎng)護經(jīng)費,由財政部門會同同級水行政主管部門依據(jù)《水利工程維修養(yǎng)護定額標準》確定。
企業(yè)性質的水管單位,其所管理的水利工程的運行和日常維修養(yǎng)護資金,由水管單位自行籌集。水管單位要加強資金積累,提高抗風險能力,確保水利工程得到正常的維修和養(yǎng)護,保證水利工程的安全運行。
2.積極籌集水利工程維修養(yǎng)護歲修資金。為保障水管體制改革順利進行,各級政府要合理調整水利資金支出結構,積極籌集水利工程維修養(yǎng)護資金;各地(州、市)、縣(市、區(qū))要加強水利建設基金的征收工作,尚未建立水利建設基金的必須盡快建立,以確保本級管理的水利工程維修養(yǎng)護經(jīng)費支出。根據(jù)我省水利工程以省級以下管理為主的實際,省級水利建設基金的20%用于省屬非經(jīng)營性水利工程維修養(yǎng)護及貧困縣中型以上非經(jīng)營性水利工程維修養(yǎng)護經(jīng)費補助,各地(州、市)、縣(市、區(qū))水利建設基金中應安排不少于30%的資金用于本地區(qū)水利工程維修養(yǎng)護;各級水利工程維修養(yǎng)護資金,不足部分由同級財政給予安排。
3.嚴格資金管理。所有水利行政事業(yè)性收費,均實行“收支兩條線”管理。經(jīng)營性水管單位和準公益性水管單位所屬企業(yè)必須按規(guī)定提取工程大修、折舊費,工程折舊資金、維修養(yǎng)護經(jīng)費、更新改造經(jīng)費要專款專用,嚴禁挪作他用。各有關職能部門要加強對水管單位各項資金使用情況的審計和監(jiān)督。
(七)妥善安置分流人員,落實社會保障政策。
妥善安置分流人員,是水管體制改革的重要任務。各級人民政府及有關部門要高度重視水管體制改革中的人員分流工作,多渠道、多形式安置分流人員。要支持和鼓勵分流人員大力開展多種經(jīng)營,特別是水利旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)林畜牧、建筑施工及工程維修養(yǎng)護等具有行業(yè)和自身優(yōu)勢的項目,利用水利工程和保護區(qū)域內水土資源進行生產(chǎn)或經(jīng)營的企業(yè),要優(yōu)先安排水管單位分流人員。在水管體制改革中,為安置水管單位分流人員興辦的實體或多種經(jīng)營企業(yè),以及分流人員個體從業(yè),符合國家有關稅法和我省有關稅收優(yōu)惠政策規(guī)定的,經(jīng)稅務部門核準,執(zhí)行相應的稅收減免優(yōu)惠政策。
體制改革前,事業(yè)性質的水管單位,滿足提前退休條件的職工,可按省委組織部、省人事廳《關于認真貫徹執(zhí)行(離)退休制度有關問題的補充通知》(黔人退[*]02號)規(guī)定辦理退休;對于體制改革后,明確為企業(yè)性質和已轉為企業(yè)的水管單位,按國家和省有關企業(yè)單位的退休政策規(guī)定執(zhí)行。
在國家統(tǒng)一的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案出臺前,保留事業(yè)性質的水管單位,仍維持現(xiàn)行養(yǎng)老制度和辦法,國家統(tǒng)一的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案出臺后,按照新的規(guī)定執(zhí)行。各類水管單位,應按照有關法律、法規(guī)和政策,參加所在地基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險。由事業(yè)轉制為企業(yè)的水管單位養(yǎng)老保險政策,比照《省人民政府辦公廳轉發(fā)省建設廳等部門關于*省工程勘察設計單位體制改革實施意見的通知》(黔府辦發(fā)[*]44號)精神執(zhí)行。
(八)完善新建水利工程管理體制
進一步完善新建水利工程的建設管理體制,全面實行建設項目法人責任制、招標投標制、工程監(jiān)理制和項目合同管理制。非經(jīng)營性水利工程要依據(jù)有關規(guī)定組建事業(yè)單位作為項目法人;經(jīng)營性質的水利工程,要組建有限責任公司作為項目業(yè)主。
實行新建水利工程建設與管理的有機結合。在編制水利工程項目建議書或可行性研究報告時,必須認真制定管理方案,核算管理成本,明確工程的管理體制、管理機構和運行經(jīng)費來源,沒有管理方案的工程不予立項;工程的類別和性質,水行政主管部門會同有關部門要在項目審查時就明確;工程管理設施要與主體工程同步實施;管理設施、管理機構不健全的水利工程,主管部門不予驗收。
(九)改革小微型水利工程管理體制
積極推進小微型水利工程改制,努力探索拍賣、租賃、承包、股份合作等多種小微型水利工程經(jīng)營管理模式。改革小微型水利工程管理體制,推行所有權和經(jīng)營權分離,按照公開、公正、公平原則放活小微型水利工程經(jīng)營權,明確小微型水利工程經(jīng)營管理者的權利、義務和責任,保證改制后的小微型水利工程的功能、用途基本不變,保證工程得到維修養(yǎng)護、正常管理及生態(tài)環(huán)境不被破壞。
(十)加強水利工程的環(huán)境保護與安全管理。
1.加強環(huán)境保護。水利工程的建設和管理要遵守國家環(huán)境保護法律法規(guī),符合環(huán)保要求,著眼于水資源的可持續(xù)利用。水利工程建設,要嚴格執(zhí)行環(huán)境保護設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用的“三同時”制度,確保水利工程建設、運營達到環(huán)保要求。水管單位要做好水利工程管理范圍內的防護林(草)建設和水土保持,開展多種經(jīng)營活動應按照環(huán)境保護法規(guī)定做好環(huán)保工作,防止污染水源和破壞生態(tài)環(huán)境。環(huán)保部門要組織開展有關水環(huán)境的監(jiān)測工作,加強對水利工程及周邊區(qū)域環(huán)境保護的監(jiān)督管理。
2.強化安全管理。要強化安全意識,加強對水利工程的安全保衛(wèi)工作。利用水利工程管理和保護區(qū)域內的水土資源開展旅游等經(jīng)營性項目,必須在確保水利工程安全的前提下進行。原則上不得將水利工程設施作為主要交通通道;大壩壩頂、河道堤頂或戧臺確需兼作公路的,需經(jīng)有資質的單位科學論證和上一級水行政主管部門批準,并采取相應的安全維護措施;已作為主要交通通道的,對大壩要限期實行壩路分離,對堤防要限制交通流量。各級政府及相關部門要按照國家有關規(guī)定,支持水管單位盡快完成水利工程的確權劃界工作,明確水利工程的管理和保護范圍。
五、加強組織領導,積極穩(wěn)妥地推進改革
(一)加強組織領導。
省人民政府建立省水利工程管理體制改革聯(lián)席會議制度,負責統(tǒng)籌指導全省水利工程管理體制改革工作,協(xié)調改革中的重大問題。聯(lián)席會議辦公室設在省水利廳,負責水管單位體制改革日常工作。地(州、市)、縣(市、區(qū))人民政府和行署應成立相應的機構,加強對水利工程管理體制改革工作的領導,切實搞好水管體制改革工作。
(二)精心組織實施。
各地在實施本意見時,要制定工作計劃,完善工作程序,規(guī)范工作制度,有計劃、有步驟地推進改革。水管體制改革要堅持一切從實際出發(fā)的原則,既要大膽借鑒事業(yè)單位和國有企業(yè)改革的成功經(jīng)驗,又要立足于水利行業(yè)和本單位的實際。根據(jù)各水管單位所承擔的任務和人員、資產(chǎn)的現(xiàn)狀,實行分類指導。對改革中出現(xiàn)的問題,要及時研究解決。
(三)工作步驟及時間要求。
1.水管體制改革工作分為三個階段進行:
(1)組織準備階段。主要任務是宣傳發(fā)動,組建領導機構,開展調查摸底及試點工作。
(2)具體實施階段。主要任務是制定改革計劃,全面落實實施意見。
(3)驗收總結階段。主要任務是組織驗收,全面總結。
2.時間要求。*年10月底前完成省管和地(州、市)管水利工程及縣(市、區(qū))管小(1)以上國有水利工程性質分類、定崗定編、經(jīng)費測算,納入*年的財政預算;
*年底前完成縣(市、區(qū))管小(2)以上水利工程性質分類、定崗定編、經(jīng)費測算,納入2006年的財政預算;2006進一步深化內部改革,各項改革配套措施全部落實到位;2007年完成水利工程管理體制改革工作驗收。
