機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革研究

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前言

隨著中國的改革開放不斷深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立，特別是我國成為世界貿(mào)易組織成員以后，行政體制的改革也日益緊迫，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革是其中一項(xiàng)重要的內(nèi)容，經(jīng)過近二十年的努力，我們已初步建立了城鎮(zhèn)企業(yè)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在1996年7月我市又建立起機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，改革了以前在計(jì)劃體制下的退休制度，建立了一種適應(yīng)新形勢、克服了計(jì)劃體制下的諸多弊端的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但是，這個(gè)新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍存在一些不完善的地方。下面我想就機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的若干問題作一些簡要地闡述。

一、進(jìn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目的

1、適應(yīng)人才的流動(dòng)

我們進(jìn)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的改革，目的就是要通過市場調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)資源包括人才的最優(yōu)配置，那么就必須允許人才的自由流動(dòng)，自主擇業(yè)。人才在流動(dòng)的過程中，他們的主要顧慮的是今后的養(yǎng)老問題，如果養(yǎng)老問題得不到解決，必能阻礙人才的流動(dòng)。所以，在企業(yè)建立了社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以后，與之配套的機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就必須建立，在企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間建立一種保險(xiǎn)金相互轉(zhuǎn)移的機(jī)制，使得人才在兩者之間可以自由地流動(dòng)，而不影響他們今后的養(yǎng)老待遇，為人才的流動(dòng)解決了后顧之憂。

2、為適應(yīng)WTO的要求，吸引高素質(zhì)的人才到公務(wù)員的隊(duì)伍中來

自從中國在去年底加入世界貿(mào)易組織以后，我們的各行各業(yè)均面臨著機(jī)遇與挑戰(zhàn)，我們的政府職能要求轉(zhuǎn)型，對(duì)我們的公務(wù)員提出了更高的要求。公務(wù)員作為我們政府的行為主體，不論是在國家享有權(quán)利還是在政府承擔(dān)義務(wù)的過程中，都具有舉足輕重的作用，離開了公務(wù)員積極主動(dòng)地工作，政府無法有效地運(yùn)作，而目前我國公務(wù)員的整體素質(zhì)還存在著一系列的問題，還不能適應(yīng)加入WTO以后的新形勢的需要。為此，我們的管理體制、行政體制、人事制度等相關(guān)制度為適應(yīng)這個(gè)新的環(huán)境的需要都必須進(jìn)行大刀闊斧的改革。人是第一生產(chǎn)力，為保證公務(wù)員隊(duì)伍的高素質(zhì)，使他們能夠直接面對(duì)加入WTO以后的各項(xiàng)挑戰(zhàn)，因此我們要按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則進(jìn)行人事制度的改革，一方面建立公務(wù)員的辭退制度。廢除公務(wù)員的終身制，將不合格的公務(wù)員從政府部門中清除出去。但這只有在建立了完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的情況下，才能使這項(xiàng)人事制度的改革順利進(jìn)行下去。另一方面，為吸引高素質(zhì)的人才進(jìn)入到公務(wù)員的隊(duì)伍中來，我們建立一種具有較高退休待遇水平的機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使公務(wù)員能夠長期安心工作，不會(huì)因羨慕企業(yè)單位的高工資而離開公務(wù)員的隊(duì)伍，防止人才的流失；同時(shí)，也能吸引更多的優(yōu)秀人才到公務(wù)員的隊(duì)伍中來，從而提高公務(wù)員的整體素質(zhì)。

3、減輕財(cái)政的負(fù)擔(dān)

近二十年來，中國的經(jīng)濟(jì)有了巨大的發(fā)展，但是我們的財(cái)政情況并不十分樂觀，用于支付退休人員的退休金占了財(cái)政的很大的比例，隨著我們?nèi)嗣竦纳钏教岣吆推骄鶋勖难娱L，財(cái)政的負(fù)擔(dān)也越來越重，必須改革在計(jì)劃體制下的退休制度，建立由個(gè)人、國家共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)設(shè)立社會(huì)保障基金管理委員會(huì)，保證基金具有較高的增值率，從而減輕財(cái)政的負(fù)擔(dān)。雖然我們深圳目前的退休人員較少，但是從長遠(yuǎn)來看，財(cái)政負(fù)擔(dān)的退休費(fèi)用會(huì)越來越重，國內(nèi)一些老的大中城市的退休費(fèi)用存在著嚴(yán)重的資金缺口的狀況，這不能不給我市敲響警鐘，所以未雨綢繆，我們應(yīng)當(dāng)盡早建立一整套多元化的、運(yùn)作良好、保值增值的機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

4、增強(qiáng)公務(wù)員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

新的機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的費(fèi)用由個(gè)人、國家共同負(fù)擔(dān)，人人都必須為自己今后的養(yǎng)老盡一份力，而不能完全依賴國家，公平和效率相結(jié)合，多投多保，每個(gè)人的參保工資基數(shù)、參保時(shí)間、個(gè)人賬戶的增值，都和他們今后的退休待遇水平息息相關(guān)，使得他們不得不關(guān)心自己的社會(huì)保險(xiǎn)問題，增強(qiáng)了每位干部職工的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

5、反腐倡廉的需要

機(jī)關(guān)事業(yè)單位是國家行政權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，反腐敗是各國政府都面臨的艱巨任務(wù)，一支廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍是社會(huì)公正、社會(huì)秩序的重要保證。給予公務(wù)員較豐厚的退休待遇，在一定程度上可以抑制腐敗的產(chǎn)生，這是在世界各國較為普遍的做法，較低的工資水平和退休待遇可能使某些人鋌而走險(xiǎn)，利用手中的權(quán)利而謀一己之私利，走上違法犯罪的道路，從而影響政府的形象，阻礙社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的順利進(jìn)行。

二、目前深圳市機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題

深圳市在1996年開始實(shí)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，取得了不少的經(jīng)驗(yàn)，較好地實(shí)現(xiàn)了由原來的退休制度向養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過渡，但是經(jīng)過這幾年的實(shí)踐，作者認(rèn)為，我們現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然存在不少問題，這些問題有的是在計(jì)劃體制下的退休制度向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過渡時(shí)改革不徹底而遺留下來的，有的是新建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還有待完善。筆者認(rèn)為存在以下幾個(gè)問題：

1、繳費(fèi)和待遇的脫節(jié)

無論哪一種的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，它的權(quán)利和義務(wù)都應(yīng)當(dāng)是對(duì)等的，而當(dāng)權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等時(shí)，勢必會(huì)影響參保人對(duì)參與這個(gè)保險(xiǎn)制度的積極性，而使這個(gè)保險(xiǎn)制度不能長期地、良性地運(yùn)作下去。我市目前的機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就存在著這個(gè)問題，按照新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)定，我市的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式為共濟(jì)與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累型，由財(cái)政、個(gè)人共同繳費(fèi)，繳費(fèi)的比例為投保工資的19%，當(dāng)投保工資低于城鎮(zhèn)職工上年度的平均工資時(shí)，個(gè)人負(fù)擔(dān)4%，財(cái)政負(fù)擔(dān)15%；反之，個(gè)人負(fù)擔(dān)5%，財(cái)政負(fù)擔(dān)14%。其中，13%進(jìn)入個(gè)人賬戶，6%進(jìn)入共濟(jì)。而當(dāng)計(jì)算退休待遇時(shí)，則仍然沿用計(jì)劃體制下的按工齡來計(jì)算退休待遇的辦法，只是發(fā)放的途徑由原來財(cái)政全額支付，改為由一部分由社會(huì)保險(xiǎn)基金支付，一部分仍由財(cái)政支付，退休待遇水平保持不變。待遇的享受和繳費(fèi)之間并沒有直接的關(guān)系，從我們這近6年的實(shí)際工作來看，由于待遇和繳費(fèi)的關(guān)系脫節(jié)，造成以下幾個(gè)消極現(xiàn)象，一是部分參保人對(duì)繳費(fèi)的多少漠不關(guān)心，甚至希望繳費(fèi)工資繳得越少越好，個(gè)人可以少出錢，就是因?yàn)槔U費(fèi)并不影響待遇水平。在實(shí)際的工作中，我們就遇到過有個(gè)單位幾年都沒有來調(diào)整過工資，和財(cái)政局的統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)相差幾萬元。這也反映了我們的這個(gè)新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并沒有引起參保人的足夠重視，甚至有的人想鉆政策的空子來逃避繳費(fèi)或少繳費(fèi)，最后吃虧的是國家。二是由于一部分的退休金仍然由財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且經(jīng)初步測算，這部分的退休金所占的比例在今后會(huì)越來越大，財(cái)政的負(fù)擔(dān)也會(huì)日益加重。三是不利于機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間人員的流動(dòng)。當(dāng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員向企業(yè)流動(dòng)時(shí)，他們的退休待遇按企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)條例來計(jì)發(fā)，這樣他們的退休待遇會(huì)大大降低，對(duì)于那些已經(jīng)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作很長時(shí)間的人來說是不合理的，因?yàn)樗麄円呀?jīng)為政府工作了十幾年、二十年，而當(dāng)他們流動(dòng)到企業(yè)后這些功勞就全沒有了。所以，很多年紀(jì)較大的工作人員不愿意流動(dòng)到非機(jī)關(guān)事業(yè)單位，給我們的機(jī)構(gòu)改革和公務(wù)員隊(duì)伍年輕化建設(shè)造成了一定的阻力。反過來，企業(yè)的人員向機(jī)關(guān)事業(yè)單位流動(dòng)時(shí)，不管他們?yōu)檎ぷ髁硕嚅L時(shí)間，哪怕是一年他們也可以享受機(jī)關(guān)事業(yè)單位所有的退休待遇。因?yàn)槲覀兡壳暗耐诵荽龅挠?jì)算方法里并沒有反映員工的工作經(jīng)歷。所以造成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位老的人員不想走，而企業(yè)的人員在臨近退休時(shí)又拼命想進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位，給某些有特權(quán)的人員有一定的空子可鉆。

2、繳費(fèi)基數(shù)沒有反映公務(wù)員的真正的工資水平

按深圳市的有關(guān)文件的規(guī)定，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的投保工資是以上年度的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的工資套改表上的工資為基數(shù)，而實(shí)際上，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員的實(shí)際工資遠(yuǎn)不止這個(gè)數(shù)。這樣，對(duì)兩類人今后的退休待遇有不利影響，一是對(duì)某些參照公務(wù)員待遇的事業(yè)單位的工作人員來說，一方面他們享受不到和原計(jì)算辦法的差額部分，因?yàn)榘从嘘P(guān)的文件規(guī)定，差額部分的享受由原單位研究解決，有的單位由于各種原因沒有發(fā)這部分的待遇。另一方面，由于投保工資沒有真實(shí)地反映他們的工資水平，按新的辦法計(jì)算出來的退休待遇替代率就偏低了，降低了工作人員退休后的實(shí)際生活水準(zhǔn)。二是由機(jī)關(guān)事業(yè)單位向企業(yè)流動(dòng)的人員。當(dāng)繳費(fèi)工資偏低時(shí)，就會(huì)影響個(gè)人賬戶的金額，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位個(gè)人賬戶積累額的多少對(duì)退休待遇的高低沒有影響，但是企業(yè)就不同了，它直接影響今后的退休待遇。這種情況下，這類人就會(huì)感覺到不合理了。

3、個(gè)人賬戶的增值問題

和企業(yè)一樣，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)也建立了個(gè)人賬戶，建立個(gè)人賬戶的目的有兩個(gè)：一是體現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制，個(gè)人賬戶積累額越多，以后享受的退休待遇就越高，鼓勵(lì)參保人員多投多保；二是解決我國逐漸嚴(yán)重的老齡化問題，隨著老年人口的日益增多，支付退休金的負(fù)擔(dān)越來越沉重，為減少退休高峰來臨時(shí)的負(fù)擔(dān)，建立個(gè)人賬戶是個(gè)較好的解決方案。但要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)的關(guān)鍵是個(gè)人賬戶的增值問題，如果個(gè)人賬戶不能做到保值增值，就失去了建立個(gè)人賬戶的意義，會(huì)打擊職工參保的積極性。個(gè)人賬戶積累金額的增值標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)人賬戶退休金的替代率要達(dá)到一個(gè)什么水平。按照深府[1996]123號(hào)《深圳市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行規(guī)定》的第十六條規(guī)定：存入職工個(gè)人賬戶的資金由存入次月的15日起按國家的城鄉(xiāng)居民三年定期存款利率折算復(fù)利計(jì)算利息。職工個(gè)人賬戶中的資金用于投資時(shí)，當(dāng)年獲得的各項(xiàng)收益，扣除按上述方法為職工個(gè)人賬戶計(jì)算的利息后，其剩余部分的60%用于職工個(gè)人賬戶增計(jì)利息，20%留作投資風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，20%計(jì)入共濟(jì)基金。從上面的規(guī)定來看，個(gè)人賬戶的增值規(guī)定太簡單，沒有一個(gè)量化的目標(biāo)值，從整個(gè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境來考慮，建立個(gè)人賬戶相當(dāng)于退休金的預(yù)提，如果個(gè)人賬戶不能做到很好的增值，跟不上工資增長的幅度，最后的負(fù)擔(dān)還將轉(zhuǎn)化到財(cái)政頭上，就失去了改革的意義了。因此，應(yīng)認(rèn)真對(duì)待個(gè)人賬戶的增值問題，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況，制定個(gè)人賬戶的增長率。

三、對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的幾點(diǎn)建議

1、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立既要借鑒國外的成熟經(jīng)驗(yàn)也要從我國的實(shí)際出發(fā)，建立多元化的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

（1）、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇要相對(duì)高于企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。因?yàn)樵跈C(jī)關(guān)事業(yè)單位工作，收入相對(duì)穩(wěn)定，不可能有高收入的機(jī)會(huì)；同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位也不能像企業(yè)一樣建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，待遇擴(kuò)大的可能性也不大，這樣做的目的可以吸引更多的高素質(zhì)的人才留在公務(wù)員的隊(duì)伍里，對(duì)反腐敗也有一定的輔助作用。

（2）、建立權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的退休待遇計(jì)發(fā)辦法。權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一是任何養(yǎng)老保險(xiǎn)模式最基本的要求，目前深圳市機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的待遇計(jì)發(fā)辦法和繳費(fèi)之間沒有必然的聯(lián)系，繳費(fèi)的多少并不決定待遇的高低，使很多的公務(wù)員對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的重視程度不夠，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)也不高。解決的辦法是將目前的由財(cái)政局發(fā)的補(bǔ)差部分也納入到退休待遇的計(jì)發(fā)辦法里，退休待遇的計(jì)發(fā)辦法同時(shí)也要反映參保人員的工作經(jīng)歷，也就是他有多少時(shí)間在機(jī)關(guān)工作，有多少時(shí)間在企業(yè)工作，這樣有利于參保人員在機(jī)關(guān)和企業(yè)之間流動(dòng)，使退休待遇更加公平合理。

2、建立健全社會(huì)保障預(yù)算管理制度，加強(qiáng)社會(huì)保障基金的精算工作。

世界各國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都非常重視和應(yīng)用保險(xiǎn)精算。精算事業(yè)300年前起源于英國，所謂精算，是指對(duì)人們從事各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化分析和管理的一門科學(xué)，廣泛應(yīng)用于保險(xiǎn)、金融、投資等領(lǐng)域，尤其是在保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，目前在西方國家已日臻成熟，而我國在這方面相對(duì)比較薄弱。精算師的工作就是預(yù)測未來，主要起著危險(xiǎn)因素評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管理的作用。社會(huì)保險(xiǎn)是對(duì)未來做出承諾的計(jì)劃。在社會(huì)保障領(lǐng)域，精算師的工作就是對(duì)社會(huì)保障計(jì)劃費(fèi)用及其可能的變化做出長期預(yù)測，從而提供信息，使該計(jì)劃無論是現(xiàn)在還是將來，都建立在合理的財(cái)力基礎(chǔ)之上。因此，精算在社會(huì)保障領(lǐng)域是必須的設(shè)置組合。

精算在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用過程需要在調(diào)查研究和收集有關(guān)參保人數(shù)、死亡率、投資回報(bào)率、工資增長率等資料基礎(chǔ)上組織精算。具體的社會(huì)保險(xiǎn)精算是一個(gè)非常復(fù)雜而精細(xì)的試算過程。在遵循不同保險(xiǎn)模式原則的基礎(chǔ)上，試算出每年共濟(jì)部分社會(huì)保險(xiǎn)收費(fèi)率以及個(gè)人賬戶的記賬利率，對(duì)未來的退休待遇進(jìn)行評(píng)估，對(duì)總體風(fēng)險(xiǎn)、收支平衡能力進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。必須加快建立社會(huì)保障基金精算的進(jìn)程，做好中長期預(yù)測，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，為政府制定政策和決策提供參考依據(jù)。目前深圳市的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金還比較充裕，但并不是說沒有風(fēng)險(xiǎn)，我市的退休高峰可能在2010年至2015年到來；個(gè)人賬戶的積累額的增值率很低，而職工的每年的工資增長卻非常快，要維持高的退休替代率有相當(dāng)?shù)睦щy；而且我市還沒有建立起完備的預(yù)算管理制度和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，沒有一支精干的精算師隊(duì)伍。今后，我市要深化深圳市的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，對(duì)各項(xiàng)目標(biāo)進(jìn)行量化，建立風(fēng)險(xiǎn)數(shù)學(xué)模型，不間斷地對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行監(jiān)控，使養(yǎng)老基金能在一個(gè)良性軌道上運(yùn)行。這些都離不開社會(huì)保障基金的精算制度。

3、社會(huì)保障基金管理社會(huì)化。

雖然人們的社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)比十年前有了很大的提高，但是，人們對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，只停留在交保險(xiǎn)的階段，對(duì)投保工資、投保時(shí)間、個(gè)人賬戶增長率和退休待遇的關(guān)系還不是很清楚，參保人員在參加了社會(huì)保險(xiǎn)以后有哪些權(quán)利義務(wù)，還有待于社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)宣傳工作。所以，社會(huì)保障基金要定期向社會(huì)公報(bào)，接受公眾和參保人員的監(jiān)督，堵塞各種制度上、管理上的漏洞，所有基金的管理和運(yùn)作都要接受推行外部審計(jì)和公眾監(jiān)督，參保人員隨時(shí)可向社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提出詢問和質(zhì)疑。以取得廣大群眾對(duì)社會(huì)保障的充分關(guān)注和支持。對(duì)于個(gè)人賬戶的投資方向，深圳市可以做一些開拓性的工作，為提高參保人員的參與程度，社會(huì)保障基金管理部門可以提供幾套投資方案，由參保人員可以自由選擇，做到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。